专访中国城市规划设计研究院院长杨保军：城市要从经济增长“机器”转向美好生活家园

每经记者 付克友 每经编辑 陈星

每一座伟大的城市，都是一部独特的传奇，而这部传奇的脚本就是城市规划。新时代的中国城镇化进程，需要体现新发展理念的城市规划。

十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城市经济发展中同样面临这样的主要矛盾。破解这个主要矛盾，是当下中国城市规划建设的重要命题。

事实上，很多城市已经意识到这个重大命题，并付诸行动。在住建部统一部署下，我国15个城市已经启动新一轮城市总体规划编制改革试点。日前，作为试点城市之一的成都也提出，要回应人民群众对美好生活需要、厚植永续健康发展新动力的目标引领，高起点组织新一轮城市总体规划修编，为城市长远发展提供蓝图指引和路径遵循。

那么，新时代城市经济发展有哪些不充分不均衡？城市规划怎样才能坚持“人民城市为人民”？传统文化和城市文明如何和谐共生？在城市规划建设中，人民群众共建、共管、共享如何实现？针对这些重大问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访了中国城市规划设计研究院院长杨保军。

●破解不平衡不充分，从促“长板”到补“短板”

NBD：十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种主要矛盾在城市工作中是如何体现的？城市发展中有哪些不均衡不充分？

杨保军：十九大报告指出，人民日益增长的美好生活需要不仅体现在“硬件”需求上，即物质文化生活方面；也体现在“软件”需求上，即民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面。“软件”上的需求更为综合、感性、复杂，但也更为直接。

参照美国经济学家萨缪尔森提出的“幸福指数”可知，幸福＝效用/欲望。也就是说，幸福与效用成正比、与欲望成反比。它既有客观供给的因素，也有主观需求的因素。我们既要从政府的角度，建立提供优质“硬件”、“软件”服务的政绩观，也要从公众的角度，建立公平、和谐、绿色的需求观。

一般来说，城市工作中的不平衡主要表现为区域之间、城乡之间和不同社会阶层之间的不平衡。不充分主要体现在社会事业、生态环境、城市安全、以及制度建设等方面。例如：如何实现从“住有所居”到“住优所居”；如何解决长期困扰市民的“上学难、看病难、养老难”问题，特别是伴随人口老龄化日益尖锐的“养老难”问题；如何让市民“呼吸新鲜空气”、“喝干净水”；如何让市民“畅通出行”；如何让城市变得更加安全和韧性；如何实现“依法治市”和“共同缔造”；如何在资源环境紧约束的条件下实现经济的持续发展……这些都是城市工作中的难点问题。

NBD：城市不均衡不充分发展，是否是城市发展必经的阶段？与传统的城镇化模式和规划建设理念有什么关系？

杨保军：的确，不均衡不充分是城市发展的必经阶段。

按照发展经济学的非均衡增长理论，一个贫困国家或者地区要想摆脱贫困，必须首先将资源集聚到一小部分具有优势条件的地区或者群体，让其先发展起来，再通过它带动普遍的发展。这就是邓小平同志“让一部分人先富起来”的理论基础。

我们国家通过近40年的改革开放，基本实现了这个目标。但实现这个目标之后，就应通过政府干预推动从局部发展转向普惠发展。因为一个国家和地区的综合实力，更体现在它的最“短板”是否足够的“长”。

所以，过去的社会主要矛盾是“发展起来前”的矛盾，是“从无到有”的矛盾；新阶段的社会主要矛盾是“发展起来后”的矛盾，是“从有到优”的矛盾。

城市“不均衡不充分发展”的描述，是说我们已经实现了一部分的发展，但还存在着欠发展的“短板”，这是发展过程中的阶段性问题。而当务之急是让城市管理者转变工作重点，从促“长板”转向补“短板”，着力解决人民群众最关心的重点、热点问题。

传统的城镇化模式和规划建设理念确实存在着问题。例如：重物质空间，轻人文关怀；重经济发展，轻社会和谐与环境保护；重近期利益，轻长远可持续发展；重数量增长，轻质量提升；重地上建设，轻地下良心工程；重城镇扩张，轻乡村建设；重外在形象，轻文化底蕴。这些都与发展初期重点解决“从无到有”问题的阶段目标有关，我们要对这段历史进行总体上的客观、正面的评价。

但是到了新的发展阶段，城市管理者如果还用老眼光、老目标去指导新工作，就是“刻舟求剑”、“缘木求鱼”了，中央点出新时代的社会主要矛盾，就是要让城市管理者与时俱进、统一思想，明确新时期需要解决的首要问题。

●以人民为中心，从经济增长“机器”到美好家园

NBD：新时代必须坚持以人民为中心的发展思想，城市工作就是要坚持“人民城市为人民”，怎么理解这一点？要做到这一点，需要坚持哪些原则？

杨保军：“以人民为中心”不是一句简单的口号，而需要城市工作者从理念到行动的彻底转变。过去城市的发展是“以经济建设为中心”的，但要认识到，经济建设是手段而不是目的，真正的目标应该是人民满意，更不能单纯为了经济建设而降低了人民的满意度。

要真正理解“人民城市为人民”，就是要把城市从服务于经济增长的“机器”转变为服务于人民美好生活的“家园”，把城市工作的重心从“招商引资、土地经营”转向为人民提供均衡、充分的服务。

要做到这点，需要协调以下关系：协调好物质与人文的关系；协调好发展与保护的关系；协调好数量与质量的关系；协调好近期与远期的关系；协调好地上与地下的关系；协调好城市与乡村的关系；协调好形象与内涵的关系。

要做到这点，更重要的是改变政绩考核体系，从经济、社会、环境等方面的硬件建设“完成度”考核，转变为以“人民满意度”为标准，即让人民做考官、让人民打分，对实际效用进行评价。

NBD：人民城市为人民，需要人民群众共建、共管、共享，在规划建设中如何体现这些原则？

杨保军：这是一个社会治理问题，总的趋势是实现多元共治、共同缔造。在市场经济起决定性作用的体制之下，城市政府要从一个“包办一切”的政府转变为服务型政府，要充分发挥社会团体、市场、公众等利益主体参与城市治理的积极性和主动性。

我想，在规划建设中要注重这些原则：一是明晰各方主体的责任、权力和利益，包括政府的责权利，以及用益物权来确定利益相关人的责权利；二是鼓励倡导式规划、渐进式规划；三是利用“互联网+”等先进手段，强化规划公众参与；四是以社区作为重点，推进多元共治。

●新经济推动新发展，杭州成都是优秀范例

NBD：我国正处于高速的城镇化阶段，同时又面临城市转型升级、质量提高这一问题，怎么把握两者之间的关系？实现某种平衡？

杨保军：我们在中央城市工作会议的课题研究中得出一个判断，就是当前我国已处于城镇化快速发展的中后阶段，以城镇化水平超过50%为分界点，之前和之后的发展特征已经发生了较大变化。突出体现在城镇化加速度已经下降，城市间分化将更加明显，发展方式从数量增长为主转向质量提升和结构优化为主，发展动力从单纯依靠工业化转向更加多元和特色化。

从现在到2035年之间，是我国从发展中国家步入到发达国家的关键时期，也是考验我国能否摆脱中等收入陷阱的敏感时期。在这个时期，城市转型升级、质量提升是实现可持续发展的唯一出路。

城市工作的当务之急，就是贯彻中央五大发展理念，尽快实现城市发展动力的转换，通过创新驱动和绿色引领让经济社会发展摆脱对资源环境的依赖，同时处理好社会和谐、公平共享等问题，让城市花时间、花力气从传统发展的“沼泽路”中走出来，步入新型发展的“高速路”。这个过程中，城市需要具备耐心、付出代价，但从长远来看，这是值得的，也是唯一的出路。

概括地说，“未来已来”，我们已经没有时间和空间让传统发展模式继续下去，如果不痛下决心转型发展，就会步入中等收入陷阱，“路越走越窄”；反过来，如果先人一步、以新经济推动新发展，就会在新的发展阶段打下好的开局，杭州市、成都市是这个方面的优秀范例。

NBD：在这个过程中，很多大城市都产生了大城市病，包括交通、污染、高房价等，规划建设上的根源在哪里？怎么去解决这些问题？

杨保军：大城市病是一个综合性的问题，我们也需要从综合的角度解决问题，更需要借鉴中医的智慧，实现“标本兼治”；而不是西医的方式，“头痛医头、脚痛医脚”。

从宏观角度看，我国大城市病问题的根源是超大、特大城市的吸引力过强，没有形成更良性、更均衡的城镇体系结构。通俗地说，就是我国的“二线城市”吸引力在逐步下降，没有起到应有的吸纳人口的作用。超大城市的高房价问题，其主要是供需不平衡导致的，而之所以“需”永远无法满足，就是因为超大城市具有其他城市难以比拟的发展机会。

因此，根本上的解决方案，就是要让城镇体系更加均衡，坚持大中小城市和小城镇协调发展，让居住在中小城市、小城镇的市民获得更多的发展机会。德国的小城镇、荷兰的兰斯塔德地区都有值得我们学习的经验。

从中观角度看，大城市病是由于城市规模快速扩张的过程中，没有提出成熟的设施解决方案，设施建设也相对滞后造成的。例如，在超大城市发展过程中，一开始尚未意识到以私人小汽车为主导的交通出行方式从根本上无法避免交通拥堵问题，因此一方面放任小汽车购买，另一方面试图通过建设机动车快速路、停车场来解决不断增长的小汽车的需要，最终导致交通拥堵越来越严重。

要想解决这些问题，只能从设施供给转向需求管理。比如，倡导和鼓励“长距离轨道交通+短距离非机动车交通”的出行方式。东京在上世纪后半叶快速发展过程中，交通拥堵非常严重，但随着交通政策的转变，人口继续增长的同时交通拥堵反而下降，这是值得我们参考的。

●文化基因不能断裂，街区制不能鲁莽推进

NBD：人的城镇化，为什么需要弘扬传统文化、体现地方特色？怎么做到传统文化和城市文明的和谐共生？

杨保军：人类之所以能建立文明，就是在于群体知识、经验的积累和传承。城市是人类文明的结晶和流传的载体，城市中的历史文化街区和建筑，就是城市文明历史的物化“基因”。

如果一个城市的传统文化和地方特色被破坏，那么这个城市的文明基因也就断裂了，其独特魅力和气质也就不复存在了。严格地说，它和过去已经不是同一个城市。我们国家有五千年的文明历史，但是让我们当代人汗颜的是，在近年来的快速发展过程中，不少传统文化和地方特色遭到破坏，这是非常让人痛惜的。

人民对美好生活的需要，包括“软件”上的精神需求，就是要知道“自己从哪里来、要往哪里去”。城市文化是市民的精神家园，就是要让市民找到自己的历史源头，找到自己的发展方向。

从大历史的视角看，传统文化和现代文明是连续的过程、是不可分割的整体，因为从未来回望，传统和现代都将是历史的组成部分。文化的精髓就是在“传承中延续”，这既不是完全抹杀、破坏历史，也不是全盘照搬、复制历史。一个好的“现代”，是在未来的回望中，能找到文明基因传承和革新的清晰脉络，能找到属于这个时代的特征标识。

我们提出城市设计要体现“地域特征、民族特色、时代风貌”，要学习建国初期北京建设“十大建筑”的精神，探索融古通今、形神兼备的建筑特色与城市风貌。

NBD：目前，城市规划建设中特别强调“街区制”，您怎么看其中“人的城市”的价值取向？在规划建设中如何实现这一点？

杨保军：“人的城市”就是要以人的舒适性、便捷性作为建设城市的标准。

推广“街区制”对人来说具有这些好处：一是开放便捷，就是有利于群众的出行；二是尺度适宜，使城市形成级配合理的路网系统和更加人性化的街道空间；三是配套完善，就是使街区形成居住、商业、文化、交流等综合性的功能，改变小区单一的居住功能；四是邻里和谐，促进社会各阶层的交流和融合，并构建和谐社会。

在规划建设中，“街区制”不能机械、鲁莽地推进，需要注意以下问题：首先要改变观念，解放思想，这可能需要一代人、甚至几代人的努力；其次要使用可替代的安全技术，比如“街道眼”、智慧小区、楼宇门禁等；第三要坚持因地制宜、先易后难、循序渐进；第四要通过示范积累经验、完善方案。