多省推进金融“办”改“局” 监管立法提速 地方金融监管升级剑指金融风险

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地方非持牌金融机构的风险事件频频发生，在强监管的整体基调下，地方金融监管正在酝酿更深层次的变革。一方面，不少地方金融监管机构谋求转型，地方金融办加挂地方金融监督管理局的牌子，另一方面，部分地区也已经出台或正在酝酿出台地方性的金融监管法规和条例。

业内人士表示，为了进一步防范金融风险和避免监管死角，我国由中央主导、地方辅助的双层监管模式仍需要进一步完善。在探索中央和地方协同监管的过程中，国务院金融稳定发展委员会将发挥重要的作用。

动态 地方金融监管出现变局

我国在金融管理上经历了由人民银行大一统监管模式到现行分业监管模式的转变，并且逐渐呈现出由中央单一监管模式向中央主导、地方辅助的双层监管模式转变的趋势。目前，游离于银证保体系之外的地方金融，如小额贷款公司、融资担保公司、地方资产管理公司、融资租赁企业等地方性金融机构及非持牌的地方金融活动主要由地方政府负责监管和风险处置。

防风险、强监管是今年金融业监管的主基调。在这一基调下，地方金融监管层面也出现了较为明显的变化。不仅不少地方金融监管机构谋求转型，而且一些地方性的金融监管法规和条例也加速出台。

一方面，多省市的地方金融监管机构转型升级提速。11月底召开的浙江省金融工作会议明确提出，要浙江省深化地方金融监管体制改革，具体举措就包括省金融办加挂省地方金融监管局的牌子，主要承担地方金融业的监督管理和风险处置职能。

11月出台的《江苏省省级承担行政职能事业单位改革实施方案》显示，将省政府金融工作办公室由省政府直属事业单位调整为省政府直属机构，机构规格为正厅级，挂省地方金融监督管理局牌子。而据媒体报道，待时机成熟，未来浙江省的市县金融办也有可能挂监管局的牌子。

10月10日召开的深圳全市金融工作会议也透露，深圳市决定在市金融办加挂地方金融监管局牌子，对当前相对分散的地方金融监管职能进行整合，进一步分离发展和监管职能，补齐监管短板，切实履行好中央交由地方负责的各类金融机构，如小额贷款公司、融资性担保公司、交易场所等监管和风险处置职责。今年2月，四川省政府撤销四川省人民政府政务服务管理办公室，组建四川省金融工作局。

另一方面，部分地区也已经出台或正在酝酿出台地方性的金融监管法规和条例。12月初，《河北省地方金融监督管理条例》正式出台，明确河北内从事地方金融服务以及监督管理等活动，适用本条例。11月底召开的浙江省金融工作会议也提出，加快省级地方金融管理立法，研究制定《浙江省金融管理条例》。

另外，针对地方资产管理公司，不少地区也已经出台相关监管办法。江西省金融办日前在其官网发布了《江西省地方资产管理公司监管试行办法》，山东省金融办此前已经印发了《山东省地方资产管理公司监管暂行办法》，近期拟对文件作进一步修订完善。

内因 乱象频发暴露监管短板

业内人士表示，地方金融监管在机构设置和监管立法等方面的种种变化，体现了地方金融监管进一步加强和完善的趋势，也是在当下地方金融乱象频发的背景下，地方金融监管补短板的必然选择。

国家金融与发展实验室银行中心主任曾刚在接受《经济参考报》记者采访时表示，近年来，部分区域地方金融发展混乱，政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生，区域性风险隐患突出，反映出现行地方金融监管体制仍存在严重短板。实际上，今年以来，在互联网金融快速发展的背景下，网络小贷公司、虚拟货币交易所等归属于地方的非持牌金融机构和组织的风险加速暴露，这都显现出地方监管体制亟需完善的必要性。

一些省市在较早就尝试由金融“办”改为金融“局”。例如在2009年，北京市就设立了金融工作局；2015年2月，武汉市金融办升级为武汉市金融工作局。但在今年，伴随着市场环境的变化，这种改革的步伐进一步加快。

曾刚表示，由于目前国家层面对于地方金融监管尚无明确的法律规定或统一要求，各地方政府开展金融监管工作往往从自身实际考虑出发，导致各地的金融办具有不同的职责定位，并且绝大多数金融办都同时拥有促进金融发展及进行监督管理这两项具有明显利益冲突的职能。地方金融办作为地方政府的组成部分，在地方政府“以GDP为纲”政绩观的驱动下，往往将扶持金融机构发展、吸引资本流入、提高融资规模等能够带来短期经济利益的事项作为优先任务，甚至为达目标干预金融机构的正常经营，而防范金融风险、维护金融稳定等核心职责却被置于次要地位或被忽略。职责定位的偏颇及行为目标的异化，不可避免地导致地方金融行业的无序发展及金融风险的不断积累，埋下区域性风险爆发的隐患。

业内人士对目前地方金融监管机构设置的变化持肯定态度。有专家表示，将现有地方金融服务办公室或金融发展服务办公室等名称统一更改成地方金融监督管理局，能够突出其监督管理的核心职责定位，若同时充实各级人员编制并完善组织架构，将具有积极意义。

曾刚也表示，地方金融监管职能和发展职能的分离，不是只加挂一块牌子这么简单，未来仍需要机构进一步拆分，进一步强化监管的专业性，这对防范风险也是最有效的。当然这一过程不可能一蹴而就，地方金融监管基础相对仍然比较薄弱。

建议 央地监管需进一步协同

今年7月召开的全国金融工作会议指出，要加强金融监管协调、补齐监管短板。设立国务院金融稳定发展委员会（下称“金融委”），强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。

业内人士表示，地方金融监管改革的大幕已经开启，但为了进一步避免监管死角、补齐监管短板，中央和地方间的监管协调就需要进一步加强，在这其中，国务院金融稳定发展委员会可以发挥重要作用。

“关于业务监督管理，针对不同类型的地方性金融机构或金融活动，应加快制定统一的监管规则，并加强对于地方的监管指导。虽然目前我国已经出台了《融资担保公司监督管理条例》《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《融资租赁企业监督管理办法》等多项监管规定，但是上述规定法律层级不一、制定主体各异、内容侧重不同，并且尚未完全覆盖各类地方性金融机构（如目前尚无针对地方资产管理公司的监管规定），可能导致在实际执行中遇到困扰。鉴于此，金融委应在地方金融监管规制建设方面加强统筹及协调，明确部门责任分工，统一监管标准，填补监管空白。”曾刚表示。

曾刚还建议，金融委应建立对于地方金融管理部门的问责机制，压实地方监管责任。既要避免地方金融管理权被滥用或干预，同时还应确保其能够坚决整治金融乱象，及时有效识别和化解风险，切实承担并履行风险处置及非法集资防范的第一责任，坚决守住不发生区域性风险、群体性事件的底线。对于履职不力、严重失职渎职的，金融委应对失职部门及其相关责任人进行严格问责。