供给侧结构性改革两周年：成效、误区与展望

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供给和需求是宏观经济一个硬币的两面，二者的对称平衡是维持经济平稳健康发展的关键。近年来，中国经济发展进入结构调整、动力转换的新常态阶段，消费需求结构、市场竞争格局、资源环境要素等呈现出新的阶段性变化。

2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“供给侧结构性改革”，其出发点就是要改革经济体的供给面，强化以企业为中心的资源配置机制，调整、优化产业结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量，形成有效供给，并与“稳增长”、“稳中求进”相对应的需求管理政策有效配合，实现供给侧促发展、需求侧稳增长，供求双轮驱动、共同发力的格局，使国民经济实现在新常态下的平稳较快增长。

2017年10月，党的十九大报告提出：“以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。时隔供给侧结构性改革实施两周年之际，新产业、新消费、新模式、新投资孕育着蓬勃生机，这其中既取得了卓越的成效，然而一些地方或部门在执行过程中也有部分误区尚待厘清。

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一、成效

作为中央提出的新型施政理念之一，“供给侧结构性改革”成为从中央到地方各项政策文件的热门词汇，它将政策制定者、市场参与者关注的重心从过去需求侧的投资、消费、出口“三驾马车”转移到了供给侧的劳动力、土地、资本、创新四大要素上来，核心是解除要素的供给抑制，提高全要素生产力，为经济发展提供持续动力。

总体来看，制约当前中国经济进一步发展的核心变量是制度要素，而供给侧结构性改革理念的提出，在一定程度上丰富了施政者的视野，为剔除一部分不适应中国特色社会主义市场经济深化发展的体制障碍、释放制度红利提供了可能。

从供给侧结构性改革实施两年来的效果看，“三去一降一补”五大任务全面推开、亮点纷呈。去产能——钢铁、煤炭等传统产能过剩产业落后产能出清；去库存——重点化解三、四线城市过剩房地产库存；去杠杆——加强金融监管与风险防范，化解地方债务风险，坚守不发生系统性和区域性风险底线；降成本——分别在减税降费、降低融资成本、降低用地用能成本方面成效显著；补短板——围绕脱贫攻坚、基础设施欠账、增加创新发展动能、提升公共服务质量、加大环境保护力度等方面精准发力。

具体来看：去产能方面，解决煤炭、钢铁行业的产能过剩问题是去产能的关键。为此，国家层面出台了钢铁、煤炭等行业化解过剩产能实现脱困发展的意见，同时出台关于建材工业、有色金属工业和石化产业等产业调结构促转型增效益的指导意见。2016、2017两年钢铁、煤炭去产能目标任务均超额完成，企业兼并重组和结构调整取得进展。严格控制新增产能并推行减量化生产，积极推动企业兼并重组和转型升级，多个行业较大幅度地实现了扭亏为盈的目标。

去库存方面，通过户籍制度、住房制度、公积金管理制度、城市更新（旧改、棚改、城中村改造）制度等领域改革，一定程度化解了不断高企的房地产库存面积。两年来，全国商品房待售面积大面积减少，通过“租售同权”等创新举措培育和发展了住房租赁市场，2016年、2017年的工业产品库存连续同比负增长。截至2017年9月，全国商品房待售面积为6.03亿平方米，相比2015年末高点下降1.16亿平方米，降幅达到16%。

去杠杆方面，两年来，去杠杆稳妥推进。2016年12月6日，财政部、国家税务总局联合印发《关于落实降低企业杠杆率税收支持政策的通知》，强调将“落实和完善降杠杆财税支持政策”作为重要任务，要求各级财税部门切实减轻企业负担、降低企业成本，为企业降杠杆创造良好的外部环境。通过推进兼并重组、完善现代企业制度强化自我约束、盘活存量资产、优化债务结构、有序开展市场化银行债转股、依法破产、发展股权融资等七大手段，积极稳妥降低了企业杠杆率。

降成本方面，2016年8月22日，国务院印发《降低实体经济企业成本工作方案》，清理规范了工程建设领域的保证金政策，加大了电力等行业的成本费用管控力度，压缩非生产性支出，提升企业的经营管理质量和效益。同时，全面开展营改增试点工作，落实国务院“简政放权、放管结合、优化服务”要求，清理规范涉企收费，通过取消或下放审批事项降低了制度性交易成本，降低人工、资金、用电等要素成本，切实减轻了企业负担。

补短板方面，国务院加大了脱贫攻坚、灾后水利和城市防洪排涝、农业、软硬基础设施、新产业、企业技术改造和设备更新等关键领域和薄弱环节的补短板力度，通过了脱贫攻坚、教育脱贫、生态环境保护等方面补短板的五年规划。在创新和消费品升级方面补短板的亮点较多，加大了土地政策引导支持，鼓励创新，满足创新用地需求，支持发展新产业、新业态。从实施效果来看，生态环保、公共服务、水利等基建投资增速均保持在20%以上。

二、误区

1、去产能要靠市场主导而不是靠行政命令

去产能被列为供给侧结构性改革的五大任务之首，从中央到地方的去产能政策出台频率也最高，过去几年，很多国企都是在被动等待中央层面的去产能指标和指示，导致去产能在一定程度上依赖于行政命令，而没有依靠市场主导。

改革开放以来的实践证明，政府行政和计划收手段管不好产能，虽然行政命令的办法在短期可能会抑制或者助长产能规模，但从长期看可能会造成新的供给过剩或者供给不足。实际上，去产能应该更多运用市场化的优胜劣汰手段、让企业根据市场供求关系发挥主体作用，优胜劣汰，自动出清。当然，考虑到过剩产能行业往往关乎就业问题，针对工人的分流、培训及再就业等方面可以由政府来提供一些公共保障政策。

2、房地产去库存的同时不能忘了去泡沫

在不断推出的去库存政策的影响下，中国房地产市场库存出现了显著的下降趋势，待售商品房的同比增速已经由2016年初的15.7%降至2017年10月的~13.3%。

但是，房地产去库存是在一线和部分二线城市房价暴涨的情况下出现的，地产泡沫越来越大，与房地产市场去库存同时出现的则是居民加杠杆的力度不断增加，个人购房贷款增速已经由2015年初的17.6%增至2017年9月的26.2%。特别是企业贷款增速不断下降，社会杠杆分布出现了企业降杠杆、居民加杠杆的特征。

房产既有消费属性，又有投资属性，过去十几年房子“只涨不跌”的幻象严重扭曲了住房的供求关系，导致了高库存、高泡沫并存的现状。在去库存的过程中必须坚持去泡沫，必须坚定地抑制投资需求，保障住房的消费需求，将“房子是用来住、不是用来炒的”作为其基本定位。

目前北京、上海和深圳等地已探索企业自持租赁房、共有产权房、农村集体建设用地建设租赁房等多种举措推进“多主体供给、多渠道保障、租购并举”，唯有这样，才能让刚需族有参与的热情，才能让无房者实现住有所居的基本福祉，才能共绘“美丽中国”的美好画卷。

3、去杠杆是长期任务不是短期任务

实际上，全社会的债务杠杆率是政府、非金融企业、金融机构和居民的债务总额占GDP的比重，那么，“去杠杆”要么是“减分子”，即政府或者央行承接债务；要么是“增分母”，通过积极激活经济动能来扩大GDP规模；要么是改善债务结构，即不同层级、不同主体之间的债务承接与置换。

这三种模式都非一日之功，因为高杠杆不是一天加上去的。其中，国企的高杠杆率更是由来已久，背后的核心原因是预算软约束现象在中国长期存在，导致地方政府融资平台的大规模借债，以及各类国有企业的高负债扩张。所以，去杠杆也必然是一个相对痛苦而漫长的过程。

此外，非金融企业的杠杆率才是真正最值得关注之处。根据国际清算银行的测算，若将中国经济的杠杆率水平按照家庭、非金融企业、金融企业和政府四个部门进行分解，可以发现非金融企业的杠杆率高达170.8%，远高于G20平均、发达经济体平均和新兴市场平均的92.3%、86.0%和103.6%。在其统计的42个经济体当中，只有卢森堡、爱尔兰等非金融企业有着更高的杠杆比率。因此去杠杆的重担最终要落在非金融企业身上，亟须精准施力。

4、降成本不等于全面缩减支出

降成本不能简单理解为减负，而应回归到转型升级和供需平衡上，不能以牺牲质量为代价。在成本不变的前提下，优化成本结构其实更可取。以企业降成本为例，如果一味通过降薪缩减成本，很可能导致企业人心不稳、积极性降低，其结果很可能发生劣币驱逐良币的逆向选择。在降成本的问题上，通过积极采取措施或创造条件，支持企业由制造向智造迈进，实现转型升级，通过改变企业的生产组织方式来降低成本。

5、补短板要考虑发展差异而不能一刀切

要坚持以时间、地点、条件为转移，因地制宜、因时制宜地开展补短板工作。补短板本是转方式、调结构的重要举措，但过去两年来，很多补短板工作没有考虑到地区之间、部门之间的发展差异，搞齐步走、一刀切。补短板应该根据实际条件和发展需要有重点、有步骤地采取措施，着重解决那些突出矛盾和焦点问题上的短板，把那些确实是本部门、本地区想要超越现有发展水平、取得新的发展成就的最大制约因素或者最明显滞后领域加以补齐拉长。

三、展望

党的十九大胜利闭幕，新时代、新思想、新战略将引领中国经济由高速率增长逐步迈向高质量发展阶段，而供给侧结构性改革仍将是未来较长时期内的经济工作重点，也被寄予了新的期许，承载了新的历史使命。党的十九大报告提出解决供给侧的“不平衡、不充分”矛盾将是中国当前及未来经济发展的主要任务，以供给侧结构性改革为主线，就是要以“新供给”淘汰“旧供给”，推进经济治理、经济发展现代化。

2018~2020年是连接“全面建成小康社会决胜阶段”与“中国特色社会主义新时代”的关键时期，供给侧结构性改革也将步入为存量经济嫁接新动能的“下半场”。后供给侧改革时代应该破立并举，“破”旨在优化存量资源配置，“立”旨在扩大优质增量供给，进而实现供需动态平衡。

总体来看，过去两年的供给侧结构性改革，“减法”（减少低端供给和无效供给，破除“僵尸企业”等）做得可圈可点，未来要更加重视做“加法”，“加”要围绕产业链的高附加值节点做文章、围绕消费升级和知识密集型服务业做文章、围绕民生问题、社会发展瓶颈问题做文章。在实施供给侧结构性改革过程中，深入推进“互联网+”和实施“中国制造2025”等计划，运用技术、环保、质量标准等法治化、市场化手段，淘汰落后产能，培育新动能，打造具有竞争力的创新经济体。（作者为中国财政科学研究院经济学博士，中国财政学会投融资专业委员会委员）