财政部推动PPP项目按效付费 防止政府承担无条件支出义务

每经记者 张钟尹

每经编辑 毕陆名

11月30日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文）解读，主要介绍了绩效管理、融资管理以及项目库清理等方面的规定。

财政部有关负责人强调，《通知》推动PPP项目建立按效付费机制，要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付。

防止PPP异化为拉长版BT

财政部相关负责人表示，在推动项目建立按效付费机制方面，要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT（bulid-transfer，建设之后直接移交政府，没有运营环节）。

换句话说，部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风险隐患。

此外，《通知》还要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。

一位地方财政系统人士在接受记者采访时表示，一个规范的PPP项目是政府基于社会方未来提供的公共服务的绩效来支付相应的价格，不会导致政府债务的增加。要充分重视PPP项目的运营、绩效以及长期按绩效付费机制，否则将难以发挥对社会资本的激励和约束作用，也不利于PPP项目整体效率的提升。

值得注意的是，财政部将组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库。

近日，多个涉及PPP的规范政策陆续出台，其中，92号文要求集中清理已入库项目，引起市场关注。北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉《每日经济新闻》记者，虽然财政部入库项目累计投资额近18万亿元，但真正开工、有资金实际投入的比较少，因此监管政策趋严不会带来过度反应。

不得以债务性资金充当资本金

财政部相关负责人表示，要求政府和社会资本双方严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。

此前，财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅公开表示，政府和合作伙伴一定要掏出真金白银，拿自有资本做资本金。资本金之外可以去融资，但资金结构必须合理。不少社会资本自有资金实力不足，“穿透”看资本金都是借款，“小马拉大车”。这种情况下，社会资本难以分担长期的风险，PPP这个好的机制难以发挥应有作用。

王毅表示，“要求对资本金做真正的穿透，而不要让政府所谓的各种公共性的基金、投资性的基金小马拉大车，更不要让社会的资本参与方用借来的钱作为资本金，再用银行的钱做运营。”

据了解，目前较为普遍的一种资金安排结构为，项目总投资中30%为资本金，70%为债权融资（主要是银行贷款）。30%的资本金中，政府出资10%，社会资本出资90%。

北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛表示，资本金穿透，就是要追查PPP中项目的资本金来源，不能是借债，不能是固定的回报。为什么要进行资本金穿透，首先是避免高杠杆带来的金融风险，其次是防止社会资本方的资本金全是借款，没有达到共担风险的目的，甚至会从客观上带来套工程利润提前走人的现象。