上市许可持有人制度激发药品创新 食药监总局拟提前结束试点全国推开

2016年开始试点的药品上市许可持有人制度，到目前已施行近两年。

这项解除了以往药品上市许可与生产许可捆绑的改革，从10个试点省市反馈的情况来看，对于推动研发创新和研发成果产业化方面成效明显。

根据要求，试点将实施至2018年11月4日，但许多地方现在已经开始期盼上述试点能早日在全国推开。《每日经济新闻》记者从知情人士处获悉，目前食药监总局正考虑提前结束试点，并向全国推开。

每经记者 周程程 每经编辑 陈旭

从近期密集发布的涉及药品上市许可持有人制度内容的政策文件来看，“力争早日在全国推开”的表述也是频频出现。

11月16日，国家食药监总局副局长孙咸泽在2017中国（连云港）国际医药技术大会的院士专家建言献策座谈会上表示，上市许可持有人制度对于医药创新、地方医药产业发展非常重要，可以有效地降低新药创制的成本。一些不具备生产条件的研发机构等，可以不需要建厂，能够免除原有建设新厂的成本。

孙咸泽表示，据调查了解，建一个厂哪怕是最简单的生产线也要投入一两亿元。而假如是委托工厂加工的话，可以节约建厂成本，目前通过上市许可持有人报批的产品，已节约了上百亿元左右。

10省市2016年开展试点

与欧美、日本等药业发达国家不同，此前我国药品管理实行的是生产许可制度，即申请药品批准文号的单位必须是药品生产单位。

这意味着只有药品生产企业才可以申请药品注册，取得药品批准文号。这一产品注册与生产许可相捆绑的管理制度不利于鼓励药物创新，容易产生低水平的重复建设。

对此，2015年8月，国务院印发《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，揭开了深化我国药品监管制度改革的大幕。其中，药品上市许可持有人制度纳入了改革的视野。

所谓药品上市许可持有人制度，通常指拥有药品技术的药品研发机构、科研人员、药品生产企业等主体，通过提出药品上市许可申请并获得药品上市许可批件，并对药品质量在其整个生命周期内承担主要责任的制度。

中国医药物资协会药械注册与临床专业委员会秘书长陈红彦在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，实行药品上市许可持有人制度是与国际接轨的做法，将有利于提高研发机构、科研人员的新药研发积极性。

随后，试点工作开始着手推进。2015年11月，第十二届全国人大常委会第十七次会议审议通过《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》。2016年1月，北京中关村率先开展试点。

2016年6月，国办正式印发《药品上市许可持有人制度试点方案》，公布了北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川等10个省（市）开展试点，明确试点实施至2018年11月4日。

为加快推进持有人制度试点工作，今年8月，食药监总局又发布了《关于推进药品上市许可持有人制度试点工作有关事项的通知》，使得委托生产进一步放开，明确了允许持有人多点委托生产、试点区域内药品生产企业委托生产放开等。

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研发机构积极性得以激发

自试点工作开展以来，取得显著进展。截至今年5月底，食药监总局已受理药品上市许可持有人试点注册申请381例（含1例科研人员申请试点），其中江苏、浙江、上海、广东、山东、四川等六省市申报量较多，占据了总申报量的92.7%。

从申报主体来看，研发机构申报数量占56%，表明该制度的实施有效激发了研发人员的创新积极性。

为更好实行上市许可持有人制度，一些地方也进行了积极探索。例如，上海制定了风险救济赔偿制度，成立了上海市药物创新企业促进联盟，旨在激发企业创新活力。广东将创新药注册与持有人试点无缝对接，纳入绿色通道，同步完成申报工作。江苏、山东、福建等省搭建了供需信息平台，推进持有人和受托企业交流合作。

这一系列措施也取得了明显成效。例如，截至10月31日，上海市已有22家申请单位、20家受托生产企业共33个品种（59个受理号）提交了试点申报资料，创新研发单位作为持有人重点突出，试点类型实现了全覆盖，有14个品种用于治疗肿瘤、代谢等重大疑难疾病，是具有自主知识产权、尚未在国内外上市的“全球新”1类新药。

截至目前，江苏省已受理药品上市许可持有人申请97项，涉及33个持有人、53个品种，其中由药物研究机构申报的30项。已有2项申请获批——苏州开拓药业股份有限公司申报的原化学药品1.1类新药普克鲁胺片以持有人形式批准临床、江苏恒瑞医药股份有限公司申报的醋酸卡泊芬净以持有人形式获批上市，试点成果显著。

政策面频提推动全面实施

据上述知情人士透露，两年来试点已经取得了积极成效。目前，食药监总局正在考虑提前结束试点，在全国推开。

实际上，近期发布的一些政策文件已显露出提速的端倪。

今年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，提出推动上市许可持有人制度全面实施。及时总结药品上市许可持有人制度试点经验，推动修订药品管理法，力争早日在全国推开。

10月10日，食药监总局局长毕井泉在全国深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新工作电视电话会议上指出，上市许可持有人制度试点进展顺利。希望各试点省市抓紧总结上市许可持有人试点经验，力争早日在全国推开。

值得注意的是，毕井泉表示，要以上市许可持有人全生命周期的责任为统领，修订《药品管理法》，把这几年改革的经验以法律法规的形式固定下来。

这也是旨在保障有关改革措施落实于法有据。10月23日，食药监总局公开征求《〈中华人民共和国药品管理法〉修正案（征求意见稿）》（以下简称“《意见稿》”）意见，其中“全面实施药品上市许可持有人制度”写入其中。

值得注意的是，《意见稿》指出，药品上市许可持有人可以自行生产经营药品，也可以委托他人生产经营。药品上市许可持有人对药品临床前研究、临床试验、生产经营、不良反应报告等承担全部法律责任。

上海申赫律师事务所合伙人刘喆敏对《每日经济新闻》记者表示，通过明确和强化持有人在药品研发、生产、流通和使用的整个周期中承担相应的法律责任，将有利于改变过去出现的由于分段转让、多次转让等暗箱操作带来的权责不清，对于药品质量自始至终的责任主体界定更明晰，这样将促使药品研发人员不断改进和完善技术，保障药品安全。

长城证券研报曾指出，此前，为取得药品批文，研发企业被迫自建厂房和生产线，取得药品生产许可、GMP认证，增大了成本压力。多数资金不够雄厚的研发企业选择技术转让给药品生产企业，造成药品相关责任主体权责不清等诸多问题。

利好三类医药发展模式

目前，多个地方也在积极呼吁，希望上述政策早日在全国普遍实行。

毕井泉在上述全国深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新工作电视电话会议上表示，十省市开展上市许可持有人制度试点，激发了科研人员创新的热情，很多省份要求在全国普遍实行。

“实际上目前已经可以完全推开了。”第三方医药服务平台麦斯康莱创始人史立臣表示，从试点的情况来看进展很顺利，没有发现出现不可控的情况，且试点地区确实成效明显，将上市许可和生产许可分离，能够极大促进研发机构和科研人员的积极性。

孙咸泽在2017中国（连云港）国际医药技术大会的院士专家建言献策座谈会上表示，上市许可持有人制度的推进，将促进三种医药模式的发展：一种是集团模式，即产学研科工贸一体化，自己研发自己生产自己销售，这是大集团的发展模式；第二种是重点在于研究，只研究但不生产；第三种则是在又不能研究、又没有大的集团优势情况下，一些代工企业也将迎来发展，实际上很多大的药企也是从委托代加工发展起来的。

长城证券研报也显示，药品上市许可持有人制度使药品上市和生产相互分离。一方面，研发人员的工作积极性提高，可有效推动研发创新和研发成果产业化，推进我国药品质量升级；另一方面，医药CMO（合同加工外包）企业作为专业的药品生产外包提供者，在药品上市持有人制度下，即使没有药品上市批文也可以提供生产环节的专业服务。CMO的业务范围将由此前的仅提供技术服务，到现在的药品生产服务，充分享受国内制药需求增长。