余淼杰：理解自由贸易港须抓住“境内关外”这个关键词

余淼杰

十九大报告强调，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力。中国支持多边贸易体制，促进自由贸易区建设，推动建设开放型世界经济。赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。

早在今年3月，国务院就印发了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，方案提出在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区。

笔者认为，加快自由贸易港建设就是推动形成全面开放新格局的一大重要举措。

什么是自由贸易港？简单说，就是国家划出一定区域允许境外货物、资金、或外方交通运输工具自由进出的港区。

理解自由贸易港，得抓住一个关键词：境内关外。

自由贸易港从地理范畴来说，自然是在一国或地区境内，但从行政监管来看，则是在海关管理关卡之外。

建设自由贸易港是新时代下我国建设开放型经济体制的一个重要举措。从改革的动态演变来看，也是时代的必然。我国对外开放的历程，实际上是经历了由点到线、由线到面逐步推进的过程。上世纪80年代之初，开放深圳等四个港口城市，我国的开放正是从这四个点开始。到了1980年代中期，国家再次开放沿海十四个港口，并划定6个经济三角洲，外贸开放由点推到线。1992年之后，在我国中部东部许多省设立了国家级高新技术开发区，对外开放也就从沿海一条线扩大到面。

世纪之交，随着我国加入世贸组织，为进一步推进对外开放，我国先后设立了60多个出口加工区。在经历了全球金融危机的考验之后，国家于2013年又在上海成立第一个自由贸易试验区，之后陆续在广东、四川成立自贸区，形成“1+3+7”的东中西协调、陆海统筹的高水平对外开放新格局。

但改革没有止境、开放没有尽头。今天的自由贸易港建设又比自由贸易试验区的建设推进了一步。虽说都是“一线放开”、“二线安全高效管住”的高度独立的境内关外区域，但自由贸易港比自由贸易试验区更为开放、政策更为灵活。

不妨再具体点。自由贸易港通常有三个特征。在货物交易方面，自由贸易港要求快速、便捷。所谓“快速”，是指在行政审批流程上尽量简化，能够做到多证合一，通关快速。而“便捷”一方面是指港口有较为完善的基础设施建设，能够有效联通海陆空，为港区企业“便捷”地连通世界市场。

更为重要的是，“便捷”还有另一深层含义。简单说，就是要求人、财、物的方便快捷。人员出入境方面，允许自由流动。通过为各类高层次人才提供出入境的便利、政策优惠，以及完善的服务业和宜居的生活环境，吸引人才流入。在金融支持方面，自由贸易港内应该有较为宽松的货币兑换机制及较为完善的融资租赁体系等，这有助于跨境业务结算、吸引外资，为港口商贸活动提供充分的资金支持。最后在对外交流方面，自由贸易港所在地应与其他地区保持较好的贸易伙伴关系，让以该自由贸易港为基地的出口商和投资者可以享受多重优惠。

那么，目前国际上有没有比较成功的自由贸易港？它们的建设有那些可以借鉴学习的地方？

从发展历史来看，国际上成熟的自由贸易港区多位于海运历史悠久、市场机制比较完善的发达国家和地区，如德国汉堡自由港、迪拜自由贸易区、荷兰鹿特丹自由港区、韩国经济自由区以及美国的各大自由港区。我国香港经过100多年的发展也成为世界重要的物流枢纽之一。

乍看起来，这些成功的自由港区的建设模式大同小异。不过，精妙之处就在于它们各自的差异上。事实上，不同的自由港区有着不同的风格和特点。新加坡是整体型自由港，德国汉堡、韩国釜山自由贸易港区、迪拜自由贸易区都是工贸结合型自贸区，荷兰鹿特丹港为物流型自贸区。

新加坡自由港非常重视基础设施建设。据统计，新加坡在基础设施建设方面位居全球第二。先进的基础设施使得新加坡自由港能够保持高效的物流，许多国际物流公司也因此在新加坡港设立全球或地区总部。此外，新加坡港率先实现了国内相关部门和国际港口间信息共享的全面信息化管理，进而实现高效调度和快速通关，通关时间最快只需10秒钟，集装箱通过港区大门最快只需25秒。

目前，我国的港口业取得了长足发展，全球集装箱吞吐量前五大港口中中国占四个。它们的规模均可以跟新加坡自由港媲美。许多保税港区也都在积极探索向自由港转型的新道路。不过，笔者与合作者徐竹西、祝辉煌近期的研究发现，我国自由港在货物贸易便利程度、人员流通自由度和金融发达水平三个方面同国际上成功的自由港还存在着较大的差距。自由港的建设任重道远。

因此，我们建议从以下三个方面进一步出台相应政策，推动自由港的建设。

首先，提高港口货物贸易便利度。注重加强港口设施建设，构建信息化的物流网络；在全国各大港口建立安全高效的电子清关系统。对此，宜区分发达和欠发达地区。欠发达地区确保落实“境内关外”，实现“一线放开，二线管住，区内自由，人货分离”管理模式，发达地区进一步探索具有国际竞争力的离岸税制安排。

其次，提高人员流动自由度。一是规范外国人来华工作许可制度，建立便捷高效的人才签证制度，为跨境务工人员出入境和停居留提供更大便利；二是吸引高科技人才和开放型人才，为高端人才提供优厚的待遇。吸引人才聚集，避免出现高端人才引进难、留住更难的问题。

最后，在可控范围内，进一步提高金融便利程度。一是继续在自贸区内试点资本项目开放相关政策，提升外汇结算便利程度。这既能够为港区内企业进行转口贸易提供更大的金融支持，降低港区企业的贸易风险，又能够继续吸引更多跨国贸易企业将总部设在贸易区内，发展总部贸易。二是要积极构建配套的金融租赁体系，为港区内的贸易活动提供充足资金支持。

（作者为北京大学国家发展研究院副院长、教授）