深圳为何恢复行政划拨供地：要补公共服务的欠账

深圳稍早时候发布的《关于完善土地供应管理的若干意见（征求意见稿）》，因恢复了1988年取消的“土地划拨制度”而备受关注。划拨与出让是我国现行的用地供应“双轨制”，前者针对行政办公、教育医疗、市政交通等公益性或非盈利性用地需求。后者针对非公益性、盈利性用地需求。前者是行政无偿配置，产权归政府，不可抵押或转让，公益或非盈利性用途终结，政府可无偿收回；后者产权归用地主体，可抵押或转让，政府不可无偿收回。1978年前，划拨是唯一的供地模式。当年，从深圳、厦门开始，出让代替划拨，成为供地（特别是经营性供地）的主要模式。

可以说，出让代替划拨，无论对提高土地利用效率，减少圈地占地，还是赋予土地融资功能，或形成和完善要素市场，显化土地资产属性，抑或为推进城市化和经济增长提供空间支撑，都具有制度革新的重大意义。那么，在继续深化要素市场化改革的大背景下，一向具有改革突破精神的深圳，缘何恢复划拨供地模式？这要从深圳用地模式说起了。

改革之初，国家赋予深圳特区立法权，探索市场在提高要素配置效率中的作用，自主决定供地模式。由此，深圳率先建立土地出让制度。起初，深圳供地以协议出让为主，2004年8月31日后，“一对一”的协议出让退出，深圳经营性用地全部启动“招拍挂”。

尽管公益性或非盈利用地，可在限定范围内继续采取划拨模式，但考虑到自身土地资源稀缺，为探索多元化土地供应模式，特别是探索政府向市场“买服务”的公共财政模式，探索PPP、非盈利性项目自主融资，激发用地主体挖掘土地价值，对公益性或非盈利性用地，深圳采取“协议免地价”出让的创新模式。在这种模式下，不仅公益性或非盈利用地需求得到满足，而且土地价值显化，土地融资功能得到体现，提高了公共服务供给效率。

深圳特区建立近40年，常住人口翻了20多倍，人均GDP翻了150倍，高效的供地迎合了人口剧增后带来的公共服务“落地”和融资需求，也以完善的道路交通、市政管网、科教文卫等支撑企业引入与产业布局。但是，年均约30平方公里的供地，让面积只有1990平方公里的深圳，最先逼近50%的开发强度警戒线，被迫开启存量盘活。

近年来，深圳产业快速转型，互联网、智能科技、创意文化等新型业态源源不断吸引人才、年均常住和户籍人口增幅在40万至60万之间。而深圳吸引人才、留住产业正面临高成本、高房价的巨大挑战。基于低成本、低房价优势，杭州、成都等“新一线”、二线城市正在大规模招揽人才和企业。新兴产业面临的竞争是全球竞争，当前互联网、智能科技创新进入“瓶颈期”，成本是竞争的主导因素，深圳科技企业外迁是必然趋势。

与此同时，新型城镇化进入“下半场”，即重点转向了外来人口本地化和公共服务均等化，吸引人才和人口流入的利器，也随之从“优质产业”转向了“优质服务”。因此，对户籍和非户籍人口“倒挂”（户籍人口400万、非户籍人口1600万）的深圳来说，能否增厚公共服务，是能否继续吸引人才，保持城市竞争力的关键。在“协议免地价”的公共服务供地模式下，一对一谈判、集体会审拍板，公共服务供给灵活高效。但是，协议用地归用地主体所有，政府收回难度很大。

还有，协议出让下用地手续千差万别，有的过了“批地会”或确定规划图便生效，后续批而未用、利用不足、配套不到位，甚至挪作他用、分割销售等现象难以避免，有的还通过“补地价”变成了商品房。在房价暴涨，巨大的溢价红利诱惑下，不少过去出让的协议免地价用地，都想通过“补地价”转作商品房开发，这背离了协议出让用地公益性、非盈利性本源。由此，这类用地无法像划拨一样由政府收回，而程序瑕疵也造成盘活的阻力重重。

显然，政府部门意识到了这一点，近期深圳棚改新政、租赁新政、人才新政等，事实上就在于增加和完善公共服务。当然，过去近40年来，深圳重视经济增长，现在要补公共服务的欠账。因此，强调政府所有权，确保可持续供应的行政划拨供地恢复在情理之中。

很清楚，这一次的“土地新政”，连同此前棚改新政（棚改新增空间全部建设人才住房）、租赁新政（按积分享受公共服务、新增供地向租赁倾斜），都显示了我国未来土地制度变革的方向，即国有土地实行严格的“双轨制”，基于全民所有属性，首先通过行政划拨供地，满足公共服务需求，其他用地全部通过“招拍挂”出让，出让金反哺公共服务。由此，以往那种划拨和“招拍挂”两边都能靠，但用地过程不透明、土地变相“房地产化”的协议出让将彻底退出。未来，国有用地经济功能、融资功能淡化，社会功能、服务功能显化，城市物理形态的建设进程趋于结束，我国城市化迈入了基于完善公共服务的城市运营新阶段。

来源：上海证券报 作者：深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉