首批公路债浮出水面 多地发行土地储备专项债

记者 孙韶华

“中国版市政债”发行大幕开启。近期，广东省发行了我国首批收费公路专项债，此外，北京、福建、河北、广东等多地已相继发行了土地储备专项债券。

业内分析，“开前门”效应将逐步显现，未来专项债的发展有望提速，也将带来更多的机遇，或拓宽基础设施领域融资渠道。总体来看，当前地方债风险总体可控，“疏堵结合”防范地方债风险将成为当前和下一阶段的重点。

开启 多地发行土地储备专项债

日前，广东省财政厅招标发行2017年广东省本级政府收费公路专项债券。这标志着，在财政部、交通运输部日前联合印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》之后，我国首个地方政府发行的公路债已经浮出水面。

上述管理办法明确了2017年在政府收费公路领域开展试点，发行收费公路专项债券，规范政府收费公路融资行为。这同时也是财政部为规范地方发债开的又一道“前门”。在此之前，财政部和国土资源部发布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》，明确土地储备领域先行试点，地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。

发行层面，土地储备专项债也先于收费公路专项债，近期，北京、福建、河北、广东等省市已经相继发行土地储备专项债券。

其中，第一批土地储备专项债券由北京市发行，规模90亿元，全部为新增专项债券，募集资金主要投向朝阳区、东城区、石景山区、大兴区等相关土地项目的开发。债券的本息偿还资金根据不同债项，分别来源于朝阳区、东城区、石景山区、大兴区对应地块未来获得的国有土地使用权出让收入。

8月4日，河北省在上海证券交易所试点发行第一批土地储备专项债券。本批土地储备专项债券发行总额41.8亿元，全部为新增专项债券，共涉及石家庄、邯郸、承德、秦皇岛四个设区市。

河北省财政厅相关负责人向《经济参考报》记者介绍，本批土地储备专项债券以设区市为单位组织发行，河北为全国首家同时发行多个设区市土地储备专项债券的省份。除市本级使用债券资金外，还包括三个省财政直管县，同步发行，同步使用，节约了时间成本。此外，此次发行的单期土地储备专项债券都对应着一个项目或同一地区多个项目集合发行，四期债券共对应四个设区市的26个土地收储项目，进一步规范了土地储备融资行为，逐步建立起土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度，有利于促进土地储备事业持续健康发展。

机遇 或拓宽基础设施领域融资渠道

我国地方政府规范举债的“前门”正在逐步扩围。8月2日，继土地储备专项债和收费公路专项债之后，备受关注的中国版“市政收益债”浮出水面。财政部印发了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（以下简称89号文）。89号文明确，在法定专项债务限额内，鼓励地方试点发展项目收益专项债券。

业内人士指出，土地储备专项债、收费公路专项债以及其他项目收益专项债，是地方政府专项债券品种的重要创新，是打造真正意义上的市政债券的基础和前提。当前背景下，“开前门”不断扩围加力，旨在从我国实际出发，规范地方举债行为，保障地方合理融资需求，拓展相关建设领域的筹资渠道。

以土地储备专项债为例，2015年以前，我国地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。2015年起实施的新预算法规定，地方政府应当通过发行地方政府债券方式举借债务，除此以外不得以其他任何方式举债。按照新预算法要求，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。

公路债也是类似的背景。新预算法实施后，地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消，“贷款修路、收费还贷”模式需要相应调整，改为政府发行专项债券方式筹措建设资金。

业内预计，未来专项债的发展有望提速，也将带来更多的机遇。在中诚信分析师杨小静看来，考虑到地方政府在基础设施领域依然具有巨大的融资需求，而基础设施建设类项目适用于地方政府专项债之类的政府债券，预计地方政府专项债的规模会在预算范围内有增长的需求。她对《经济参考报》记者表示，89号文规定，项目收益专项债券只要符合产业政策即可，不限于公益性事业领域的项目，并且具有一定收益性，除了土地储备和收费公路之外，其他行业如供水、污水处理、垃圾处理、燃气、供电等，这类项目未来可以产生一定的经营性收入，均可以作为地方政府专项债的品种进行发行。

防控 “疏堵结合”防范地方债风险

自7月以来，从全国金融工作会议，到中央政治局会议，再到7月28日的国务院常务会议，近期三次高层会议都提到“地方债”，严管信号释放明显。

下一步，“疏堵结合”防范地方债风险将成为财政政策的重点。在“开前门”的同时，“堵后门”从严的趋势仍将持续。今年以来，财政部已经陆续曝光并问责了数起地方违法违规举债案例，并相继印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决制止以政府购买服务名义违法违规举债的通知》，对地方变相举债行为提出了限期整改的要求。

财政部预算司副司长王克冰此前在国新办发布会上透露，下一步，还将加大对违法违规融资担保行为查处问责力度。“隐性债务，实际就是地方政府违法违规和变相举借的债务。对这块债务，我们一定要保持监督高压态势，发现一起、查处一起、问责一起。省级政府要建立严格的查处问责机制。要发挥跨部门的联合监管机制的作用，形成全方位的监管合力。”他说。

据财政部副部长刘伟介绍，我国已经形成地方政府债务管理和监督的“闭环”制度体系。具体包括：实行地方政府债务限额管理；将地方政府债务全部纳入预算管理；发行新增地方政府债券；发行地方政府债券置换存量政府债务；完善地方政府专项债务管理；建立风险预警和应急处置机制；构建地方政府债务常态化监督机制；坚决查处违法违规融资担保行为并公开曝光等。

刘伟表示，到去年末，全国地方政府债务余额15.32万亿元，控制在全国人大批准的限额17.19万亿元以内。如果加上纳入预算管理的中央政府债务余额12.01万亿元，全国政府债务余额27.33万亿元。按照国家统计局公布的GDP初步核算数74.41万亿元计算，政府债务的负债率是36.7%。这低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。今年十二届全国人大五次会议批准的2017年地方政府债务限额是18.82万亿元。到6月底，地方政府债务余额是15.86万亿元，控制在18.82万亿元限额内。