盐改“转代批”问题不解决，地方保护主义难以破除

每经记者 谢欣 每经编辑 陈俊杰

本轮盐业体制改革从今年1月1日正式实施以来，在“食盐定点生产企业进入流通和销售领域”及“食盐批发企业的跨区域经营”等方面实现政策破冰。截至目前，政策落地已半年多，从政策实施的实际情况来看，本轮改革也遭遇了诸多现实困境。

就此，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）于近日专访了深度关注盐业体制改革的专家，上海市“晨光学者”、中国行政法学研究会理事、上海市行政法学研究会秘书长、上海交通大学凯源法学院何渊副教授。

何渊认为，当前最棘手的问题是一些地方盐务局违法利用“批发许可证”狙击跨区域经营的外地盐。本轮盐业改革亟待“市场活力”和“垂直管理”来破除“地方保护主义”，而当前的“转代批”不合法问题，给一些地方的“地方保护主义”披上了合法的外衣，单纯的想依靠政企分离也不能解决这一问题。他建议，应当采取进一步的市场化和中央垂直管理来破除当前困境。全部或部分取消批发许可证，进一步实行市场化。

●关于当前存在的“地方保护主义”

NBD：您如何看现在有舆论认为在盐改中出现了地方保护主义？

何渊：从目前的情况，除了京、津、沪等直辖市以及陕西等少数省份以外，其他地方的食盐生产和批发都由地方性国企掌握，由此也派生出地方政府在盐务问题上的公司化趋势，盐务的“地方割据主义”也是客观存在。这一点在本轮改革放开省级盐务公司和生产企业跨区域经营之后变得非常明显。

NBD：盐改过程中的地方保护主义存在的原因是什么？

何渊：据我了解，本轮盐改之前，从食盐出厂到消费者都只能走本地盐业公司统一批发的单一渠道。这种行政性垄断的利润毫无疑问是超额的。而本轮盐改之后，食盐定点生产企业和外省的省级食盐批发企业开始进行跨区域经营，再加上食盐的自主定价，这对食盐市场的冲击很大，直接动了本地盐业公司的奶酪，挑战了其行政性垄断地位。因此，本地盐业公司利用其另一身份“盐务局”所拥有的行政权抵制“跨区域经营”就不难理解了。

NBD：那这些地方保护主义具体存在哪些行为模式呢？

何渊：以利益争夺最为激烈的某省为例，我总结了大概几点：一，本地盐务局增设外盐企业经营义务，变告知和备案为行政许可；二，本地盐务局长期扣留外地盐企的生产许可证和批发许可证；三，本地盐务局以先行登记保存的名义无限期扣押外地企业食盐；四，本地盐务局以规范性文件形式公告不合格或不合规的外地盐企，公告形式也包括电视台黄金时间插播；五，本地盐务局以脚臭等质量问题为借口，长期扣押外盐；六，本地盐务局以无批发许可证却批发外盐为由，而无批发许可证批发本地盐却被认为是合法的“现有渠道”行为。

●“转代批”需要进一步完善

NBD：地方保护主义的具体表现似乎都是在流通环节上出现的？

何渊：因为实际上在流通环节存在着一个食盐批发许可证的问题，也就是俗称“转代批”合法性的问题。目前的《食盐专营条例》第10条规定：国家对食盐批发实行批发许可证制度。经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务；第14条规定：食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐。

NBD：那么这个法规对当前盐改的具体实施起了什么影响呢？

何渊：改革前，盐业公司食盐销售渠道有6种，改革后的食盐销售渠道增加到11种。而工信部的211号文进一步对改革过渡期内的盐业跨区域经营模式进行了总结，具体包括通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同委托送到食盐终端用户；通过自建分公司进行食盐销售业务；通过自建销售网点直接开展食盐销售业务以及通过现有渠道开展食盐销售业务四种模式。但事实上，不管是哪种途径，实践中都不得不委托没有食盐批发许可资质的单位、个人开展多级分销经营。

NBD：为什么会出现这种情况？

何渊：这是由食盐本身所具有的价格低、附加值低、质量重、消耗慢等客观属性所决定的，食盐销售根本不可能全部实现直接的一级分销，而往往是需要与酱油、味精等调味品或大米等生活必需品一起层层批发，即通过密集的分销渠道才能把食盐最终送到消费者手上。

就拿物流发达的上海为例，根据我了解到的准确销售数据：2015年上海的食盐销售有约74%是通过农贸市场多级转代批途径销售的，而通过直营终端销售不到2％；2016年通过农贸市场多级转代批途径销售大概在78%，通过直营终端销售的是大概只有1.5％。即便是物流发达的上海也主要通过农贸市场多级转代批途径销售食盐，中西部地区的情况可想而知，转代批的比例显然会更高。

NBD：但这样实际上是违规的？

何渊：严格来说，这种在实践中普遍存在的“多层分销的食盐销售模式”是违反《食盐专营条例》第10条的。于是在这种情况下，本地盐业管理部门以《食盐专营条例》第10条和第14条为法律依据，频频利用利用“批发许可证”阻击外盐食盐跨区域（省）经营。还在事实上造成了本地盐务局的选择性执法，也就是对于同样的多层批发经营行为，对本地盐业公司以“现有渠道”为由以合法行为对待，而对外地盐业公司则以“非法经营”对待。

NBD：工信部211号文里提到的自建物流或委托第三方物流不能解决这个问题么？

何渊：据我了解，一箱20公斤的食盐，价值大概50元，用某电商物流价格来算，直接配送的快递费是8元，仅物流费就占到了销售价的16%，这样的成本显然是盐业批发企业不能承受的。而如果“取消多级转代批经营体系”的话，盐企很可能就会提高食盐价格将成本转嫁给终端消费者。这样的话改革结束盐价反而会上升，盐业改革的悖论也必将出现，并且很可能越是中西部交通不发达的地区，食盐的价格越高；而东部地区，食盐价格却相对较低。这显然与本轮改革的本意是背道而驰的。

●“政企分离”不足以解决问题

NBD：关于“转代批”问题，您认为存在哪些解决途经呢？

何渊：可以进一步市场化，具体有三种可能的方案：一是全面市场化。在保留“食盐定点生产许可制度”和完善“食盐电子追溯制度”的前提下，取消“食盐批发许可证”，实现食盐的销售全面市场化；二是部分市场化。在保留“食盐定点生产许可制度”和完善“食盐电子追溯制度”的前提下，还进一步保留“省级食盐批发许可证”，在省级继续保留“食盐专营制度”，实施一级批发制度。但全面取消“省级以下食盐批发许可制度”，省级以下的销售环节自由放开，不设置行政许可；三是转代批方案。就是在完整保留现有的“食盐定点生产许可制度”和“食盐批发许可制度”的前提下，进一步全面实施国家发改委曾经实施过的“转（代）批许可制度”，实际解决食盐销售的最后一公里问题。

我认为最佳的是第二种方案，因为它最具有可操作性，既不与《国务院盐业体制改革方案》相冲突，保留了“食盐专营体制”，又实现了市场活力，既保证了食盐的安全，又实现了食盐价格的市场化，使老百姓真正获利。

NBD：很多人寄希望于本轮盐改的另一个部分，也就是实现“政企分离”，您对此如何看待？

何渊：从6月底全国各地出的改革方案来看，普遍将经信或工信部门作为盐业主管部门，以经信部门为主管单位的省份达到14个，工信7个。将粮食部门作为主管部门的省份有2个，其他的还有将商务、供销社、食药监、盐务部门作为行业主管部门。此外还有一些其他的独立的盐务管理方案。但是上面的诸种方案中，不管是经信委方案、工信厅方案，还是独立的盐务管理局方案，政企分离形式目标的实现也许并不难，但真正意义上的盐业企业与地方政府的彻底利益切割却几乎是不可能完成的任务。新的盐业行政主管班子很有可能从盐业公司里抽调人手。在这样的环境中，希望通过形式意义上的“政企分离”来彻底破除盐业改革的“地方割据主义”，无疑是天方夜谭了。

个人建议实现“中央的垂直管理”，具体方案可以是由中央对地方各级盐业行政部门实行垂直管理体制，改变由地方政府直接管辖的局面，全面实现盐业行政管理的“去地方化”；或者是通过市场或行政的手段，由中央或央企对各省市盐业批发企业、定点生产企业的全面进行并购重组，从而真正实现地方盐业公司与地方政府的利益切割。