财政部遏制违规举债再出重拳 基建工程等不得纳入政府购买服务

每经记者 张钟尹

中央层面对地方举债的监管再度加码——6月2日晚，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称《通知》），严禁假借政府购买服务名义变相举债融资行为。

此前，财政部曾会同发改委等部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），禁止地方借PPP（政府和社会资本合作）、政府投资基金等名义违规举债融资。

财政部相关负责人表示，一些地方违反政府采购法和国办发〔2013〕96号等文件规定，以政府购买服务名义变相举债融资，存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。

上述负责人表示，此次财政部进一步印发《通知》，坚持问题导向，依法依规对政府购买服务行为做出规范，对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式初步实现了监管政策全覆盖。

大岳咨询有限公司总经理金永祥向《每日经济新闻》记者表示，最近两年政府购买服务盛行，由于其程序简单，监管不容易到位，再加上地方政府和金融机构大力推进，因此在不少地方都形成了变相债务。

政府购买服务开出负面清单

政府购买服务是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

根据2015年1月1日起施行的《政府购买服务管理办法（暂行）》，纳入政府购买服务指导性目录主要有：公共教育、劳动就业、人才服务等基本公共服务。此外，政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。

金永祥告诉记者，简单来说，政府购买服务主要指的是短期的、不需要增加固定资产投资和设施建设的服务。

财政部相关负责人表示，政府购买服务内容重点应当是有预算安排的基本公共服务项目，严禁将建设工程作为政府购买服务项目。

譬如，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

《每日经济新闻》记者注意到，此前，某县为解决47座水库除险加固所需资金，在2015年财政预算总收入只有13.7亿元的情况下，于2016年先期投入实物1.67亿元成立项目公司，然后与项目公司签订7.17亿元的政府购买服务合同，再出具保证函，由金融机构向项目公司提供贷款5.5亿元，用于水库除险加固所需资金。该县的做法实质上是借政府购买服务之名，通过举债来完成建设内容。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣向记者分析称，将政府购买固定资产（水库除险加固项目）变成政府购买的公共服务，混淆了资金的使用性质。此外，该地政府与项目公司签订的合同资金超过7亿元，超过了同年财政预算收入的一半，将给未来的财政预算带来极大的压力。

坚持“先预算后购买”原则

此外，《通知》还严格规范了政府购买服务预算管理，要求政府购买服务资金应当在既有预算中统筹考虑，期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作严格按照相关规定执行。

《通知》规定，政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

金永祥向记者表示，现在有预算安排这项硬约束，这对政府购买服务的范围将会有影响。

他进一步分析称，相比PPP模式，政府购买服务不需要通过物有所值评价、财政承受能力评价测试，地方政府将可以做PPP的项目划归为政府购买服务。以前不管是否有预算地方都搞政府购买服务，现在规定预算在先，地方政府违规从事购买服务的动机就会大大削弱。

北京德恒律师事务所合伙人、发改委PPP项目法律专家库专家黄华珍表示，明确政府购买服务所需资金“应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排”，秉持了“先预算后购买”、“无预算不购买”的政府购买服务的预算管理原则，可以说是正本清源的一项规定。