按日处罚手段威力弱于预期？ 环保部拟为“长牙的”环保法再补“利齿”

每经记者 李彪

按日连续处罚作为新环保法最重磅的处罚手段之一，对震慑企业环境违法行为本应起到更为积极的作用，但从实施两年多的情况看，仍未充分发挥其应有的威力。

5月18日，环保部发布关于《环境保护部关于修改<环境保护主管部门实施按日连续处罚办法>的决定（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）公开征求意见的通知，决定对正在实施的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《办法》）进行修改。此次修改部分主要有4项条款，包括增加按日连续处罚的使用行为范围，删除对违法排污行为复查的期限等。

全国工商联环境商会副会长骆建华告诉《每日经济新闻》记者，当前《办法》遇到的问题主要是地方环保部门的操作较难，比如按期连续处罚的起始时间不太好确定，这方面需要进一步细化、完善。

平均处罚额度未明显增长

2015年1月1日实施的新环保法中首次将按日连续处罚条款纳入其中，被业界认为是最具威慑力的执法手段之一。据统计，2015年全国按日连续处罚案件715件，罚款数5.7亿元，每起案件平均处罚金额约为79万元。2016年全国按日连续处罚案件1017件，增长42%，罚款数8.14亿元，增加43%，按日连续处罚案件平均处罚金额约为80万元，平均计罚天数约为15天，最长计罚天数为141天。

值得注意的是，从2015年、2016年连续两年的实施情况看，按日连续处罚在案件数量和平均处罚金额上并没有出现太明显的变化，该手段是否发挥出应有威力受到质疑。

环保部认为，2016年，全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留和移送涉嫌环境污染犯罪五类案件的数量增长较快，但按日连续处罚的总体案件最少。按日连续处罚在实际中主要针对常规违法排污问题，特别是超标排污问题。自2015年实施以来，按日连续处罚案件数量波动不大，月均维持在50~60件，虽然2016年月均按日连续处罚案件量达到80件，但每个案件的平均处罚额度并未出现增长。按日连续处罚案件增长幅度相对较少，处罚力度保持不变。

环保部强调，按日连续处罚手段未充分发挥应有威力和作用，主要原因是制度设计对于执行现实不匹配或者实施成本较高，需要对《办法》进行修改，有利于进一步加大执法力度。

骆建华认为，《办法》在落实过程中，最主要的障碍在于企业违法起始时间的判定方面，地方环保部门在向违法企业开具罚单的时候，需要有充足的依据，其在执法过程中不好操作，需要进一步完善。

拟对4项条款进行修改

工业污染源全面达标排放行动已经在全国实施，目前工业企业达标率只约为70%，还有大量违法企业超标排污。要扭转目前企业较大比例的超标现状，使企业守法成为常态，必须加大执法力度，采取最严厉的手段惩治超标排放行为。环保部强调，现阶段而言，要用足按日连续处罚手段，使超标排污企业付出高昂的经济代价，进而逐步促使企业达标排放，推进企业守法。

为此，征求意见稿中主要对《办法》中的四项条款进行了修改，具体包括：将第五条关于按日连续处罚的适用范围进行调整，增加一项“未依法取得排污许可证排放污染物的”。将“违法倾倒危险废物的”修改为“非法排放、倾倒、处置危险废物的”；将第十条修改为：“环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之后，组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查”等等。

对于修改主要内容，环保部也分别给出修改说明，比如对于取消复查期限三十日的规定，环保部认为，复查期限三十日的规定影响按日连续处罚制度威力的发挥，也束缚执法人员的手脚，且没有上位法的依据。复查期限取消后，执法人员无论何时去复查均可，就没有必要规定“再次复查”了。取消复查期限和再次复查的规定，将对加大执法力度和简化执法产生重大影响。

对此，一位不愿署名的业内专家告诉《每日经济新闻》记者，从此次环保部对《办法》修改的内容来看，按日连续处罚的使用范围扩大了，取消了执法过程中的一些束缚性条款，进一步增强了按日连续处罚的可操作性。随着《办法》在操作性上的不断完善，结合当前一些企业的环境表现，未来按日连续处罚的范围和力度会更大，其震慑效果也必然会更加明显。