特朗普税改方案闯关国会前景依然难以乐观

许生、申现杰 

尽管打着“增长”、“就业”和“降低美国家庭税务压力”的旗号，但美国总统特朗普日前所抛出的税改大纲，却因为在医疗保险、医疗补助等强制性福利支出领域面临巨额债务而存在着巨大的不确定性。

如果强行推行废除遗产税、下调富人个税最高边际税率等措施，将使巨富阶层得到最大的利益“蛋糕”，从而损害税收兼顾“效率”与“公平”的关系，并招致中下阶层的反对。

由此看来，特朗普减税方案获国会全面通过的希望并不大，围绕“税改”的博弈依旧存在显著的不确定性。

特朗普推行减税的初衷是“富人减税—投资增加—就业扩大—穷人收入增长”，这一逻辑看似完美，但各环节之间的矛盾冲突太过复杂，有可能使减税效率大打折扣。

刺激增长、扩大就业作为特朗普税改方案的主要目标，看上去并不违背人们关于税收与经济增长辩证关系的一般认识，甚至早在总统竞选过程中，特朗普就直言不讳地游说他的贫困人群选民，给富人多减税，富人就会扩大企业规模、多雇人，穷人就能脱贫。

但相较于税收方式所支撑的转移支付和政府投资，对富人减税并通过就业转化而达到穷人增收过程要漫长得多，效率也低得多。

这不仅与从“富人减税”到“穷人增收”过程所涉及的环节过多有关，也取决于对富人减税的投资转化率、投资就业带动率、社会劳动生产率以及工资增长率等诸多不确定性因素。

而富人减税在下游环节的拉动效应则更难以预料。随着新技术、新产业、新模式突飞猛进的发展，资本有机构成不断提高，“富人减税大规模增加就业岗位”之说显得过于一厢情愿，有关减税对就业带动作用的衰减效应可能会更加激烈。

基于此，最有可能的景象是——富人减税对美国财政减收会立竿见影，但就业扩大穷人增收却遥遥无期。不仅绝对贫困一时难以解决，而且相对贫困将会难以遏制——这并非没有先例，此前小布什政府的大规模减税政策导致政府赤字严重，GDP增速放缓，就业和收入增长缓慢，并最终酿成金融危机，这一教训仍时隔未远。

另一方面，特朗普放弃税制调节，可能导致税制功能退化，税收公平受到极大威胁，让国家治理陷入被动。

众所周知，美国税制是典型的以直接税为绝对主体的税制体系，直接税比重长期以来一直维持在80%以上，对调节社会收入分配、抑制贫富差距过分拉大一直起着重要作用，可以说是美国社会二次分配领域的“压舱石”。

但即使拥有世界上调节功能最强大的直接税税制体系，美国社会近年来的收入分配差距仍然在拉大。1997~2016年20年间，美国社会基尼系数一直盘踞在0.41以上，部分年间甚至高达0.45，超过了0.4的国际警戒线。一旦在高度累进的直接税领域实施大规模减税政策，特别是针对巨富阶层实施大规模减税，搬走税收调节这块“压舱石”，美国贫富差距有可能进一步拉大。

根据特朗普的税改设想，在个税方面针对富人将最高边际税率由39.6%下调至35%，并进一步废除“替代性最低限额税”，从征管法核定制度设计角度为富人避税公然打开了方便之门；并允许合伙企业等把本应适用于个人所得税三级累进税率（最高边际税率为35%）的征收办法替换为统一适用公司税15%的比例税率，有分析认为，特朗普总统本人将是此项税改的最大受益者，他本人所拥有的商业机构适用税率也将降至15%。

据测算，特朗普减税计划中50%的减税利益，都会流向美国社会1%的巨富阶层，可每年为其减少14.1%的税负（平均每户每年31.7万美元）；而该计划却只能给中产阶级家庭减少1.5%的税收负担（平均每户每年1100美元）。

由于特朗普“减税—增收”的道路太过漫长，加上刚性支出难减，不仅将造成财政不可持续，更大的危害是可能出现债务一飞冲天的情况。

从公开渠道所能获得的税改细节看，除对美国公司留存海外利润强制征收一定比例的一次性公司税，并以此吸引美国资本回流从而增加部分税收收入之外，特朗普税改计划并没有其他比较直接的“开源”项目。

据测算，仅公司税降到15%一项，将使2017、2018年美国联邦政府财政收入分别减少1080亿美元和2150亿美元；而中长期看，为期10年的综合税改计划将直接减少4.4万亿~5.9万亿美元的联邦税收收入，给联邦财政构成巨大压力。

不过，白宫和国会似乎并不担心减税所引起的财政收入陡然下降，他们将化解财政压力的希望高度寄托在降税所带来的经济增长和税基扩大之上。

此前特朗普团队预计，综合减税方案至少能够带来4%的经济增长率，但这个希望极有可能是一厢情愿。2011~2016年，美国实际经济增长平均仅为2%，大大低于美国历史上3%的平均水平。而据模型测算，减税计划不断膨胀的债务到一定时期将会大大减缓经济增长速度。美国国会预算局甚至预测，未来十年美国经济年均增速仅为1.9%。

指望经济增长充分覆盖减税成本不仅难度极大，而且道路注定十分漫长。解决财政缺口的另外一条路径就是大幅压缩财政开支，但事实上这个办法的空间也十分有限。

尽管特朗普已经要求削减10%的部门预算和20%的政府工作人员。在国会所能操控的全权预算支出领域，军费占比高达50%以上。如果不裁减军费，相关控制法案难以通过。这样一来，更大的可能是取消部分税收扣除优惠、压缩转移支付使中下收入阶层利益遭受损失，包括提出个人扣除上限，消除不明确税收减免、废除监管体系、颠覆奥巴马的私立教育政策等。

由此一来，赤字财政政策必将成为特朗普税改方案的最终选择。据测算，减税所引起的赤字有望在未来10年翻番，达到每年1.2万亿美元。这种大规模的减税将进一步推高联邦债务，威胁其经济增长。

据预测，到2027年，税改方案可能导致美国联邦政府债务占国内生产总值的比重，从现在77%的高位进一步上升至111%。特朗普准备在十年内增加7万亿美元联邦债务。众议院共和党则计划只增加3万亿美元。国会共和党人特别是参议院“赤字鹰派”的态度将对方案能否最终通过起到决定作用。但无论如何，减税所引起的天量债务很难遏制，财政风险将如影随形、避无可避。

特朗普税改方案中，被寄予厚望的引导美国企业回归本土、重建美国制造业同样充满着极大的不确定性。美国企业界的看法就并不乐观。大规模减税加大赤字规模、升高利率，从而进一步增加企业成本；美元走强将降低美国出口产品竞争力；提高关税也将导致供应链破裂。大幅减税能否抵消这些负面影响，抑或进一步减少企业投资和就业，仍然存疑。

而对于美国中下收入阶层来说，某些项目补贴的终止将引发强烈不满，比如向特定人群负担保费提供的补贴、向扩大医疗补贴计划的州发放联邦补贴等等，这基本上意味着健康保险交易市场、医疗补贴扩张和个人强制保险的终结。这不仅将增加最高达3530亿美元的联邦赤字，同时将有多达2000万人失去医保计划覆盖。这些问题必然引发中下收入阶层强烈的不安全感。

尽管改革税制是美国国会共和、民主两党的共识，但是特朗普的税改方案因为具有一定的利己主义色彩，所以注定面临诸多挑战。尤其是针对富人阶层的大规模减税，必然招致民主党的程序性阻挠。如果从税收“效率”与“公平”的视角观察，特朗普税改计划对美国社会的破坏作用将随时间的推移而逐步显现。

（作者分别为中国宏观经济研究院财税研究室主任、研究员，以及助理研究员）