缺配套少资本 污水厂成“晒太阳”工程

《经济参考报》记者近期在北京、上海、重庆、江苏、四川等地采访时发现，尽管“十二五”时期我国城镇污水处理及再生利用设施建设取得了不俗成绩，但城镇污水管网配套不足、建设滞后仍旧是各地面临的“老大难”问题，由此导致部分新建成的污水处理厂“吃不饱”，无法充分发挥效益，尤其是一批新建的乡镇污水处理厂成为了“晒太阳”工程。

配套管网建设滞后

部分地区水污染问题仍较为突出，根据第二批中央环保督察的反馈意见，北京、上海、重庆、广东、湖北、陕西、甘肃等受督察的七省市均不同程度地存在污水处理设施不足、污水直排或超标排放等现象。记者在调研中发现，不少城市还面临着配套管网建设滞后、老旧管网渗漏严重、设施提标改造需求迫切等突出问题，基础设施短板亟待补齐。

在第二批中央环保督察中，督察组发现：2016年末重庆市的54座城市污水处理厂中有39座未按期建成，22个远郊区县没有建设污水处理污泥无害化处置设施；北京百善再生水厂因管网配套严重不足，2013年6月建成后长期闲置；上海市中心城区雨污混接导致每天约20万吨污水直排，对中心城区河道和长江口水质造成较大影响。

经过“十二五”时期的快速建设，我国城镇污水处理水平有了明显提高。截至2015年，全国城镇污水处理能力已达到2.17亿立方米/日，城市污水处理率达到92%，县城污水处理率达到85%。尽管如此，不同地区的污水处理设施水平仍存在结构性差异：从全国来看，经济发达地区普遍好于欠发达地区；从一省情况来看，省会城市、大城市的情况又远好于县城和建制镇。

过去五年间，我国主要城市的污水地下管网新建、改建工作明显提速。但总体来看，我国城镇污水管网配套建设还处于“还账”阶段，省会、中心城市等主要城市之外的一般县市，欠账问题比较严重。即使是在大城市，由于长期“重地上、轻地下”，一批新建污水处理厂因为管网不配套等原因“吃不饱”。

重庆九曲河污水处理厂是2013年新建的大型污水处理厂，日处理能力达到10万吨。然而，从2013年试运行至今，其实际处理水量仍然在每天2.5万吨左右。这样的情况在重庆其他几座新建污水厂都不同程度存在。比如，设计日处理3万吨的水土污水处理厂，实际处理量只有1.5万吨；重庆果园污水处理厂的实际处理量仅为5000吨-7000吨，不足处理能力的一半。

“现在是污水处理能力等着管网建设往上走。”北京排水集团总经理助理张军说，一般情况下，城市主管网建设随着公路同步建设，不存在大的问题，但二、三级管网的配套往往涉及土地征拆和众多利益相关方，污水处理能力受制于管网建设速度。

近年来，国家对乡镇污水处理能力重视程度不断提高，各地新修了一批乡镇污水处理设施，但乡镇管网建设相对城市更加落后，这些污水处理设施中，不少都面临成为“晒太阳”工程的风险。

前不久的环保督察调查显示，重庆所有乡镇污水处理设施63%因工艺不合理等原因不能完全正常运行，而管网不配套是主要原因。四川省宜宾市共有168个乡镇，目前已建成生态模式为主的乡镇污水处理设施157个，占比达93%，但大部分因管网不配套或配套不完善，导致污水处理设施无法运行或运行不正常。

2015年颁布的《水污染防治行动计划》（俗称“水十条”）中明确提出了“现有城镇污水处理设施，要因地制宜进行改造，2020年底前达到相应排放标准或再生利用要求”。今年2月公布的《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》（以下简称《规划》）再次提出，要以改善水环境质量为核心，倒逼城镇污水处理设施建设和升级改造，并在“十三五”末初步形成全国统一、全面覆盖的城镇排水与污水处理监管体系。

根据《规划》，“十三五”期间应进一步统筹规划，合理布局，加大投入，实现城镇污水处理设施建设由“规模增长”向“提质增效”转变，由“重水轻泥”向“泥水并重”转变，由“污水处理”向“再生利用”转变。

记者梳理发现，“十三五”期间全国规划新增污水管网12.59万公里，新增污水处理设施规模5022万立方米/日，新增污泥无害化处置规模6.01万吨/日，新增再生水利用设施规模1505万立方米/日，在“十二五”末基础上分别增加42.5%、23.1%、160.7%、56.7%。据估算，设施总投资约5644亿元。

老旧管网渗漏严重

由于过去建设标准低、长期高负荷运转等原因，老旧城区管网“病害”问题突出。雨污混流、污水管错接到雨水管等现象，也加剧了污水直排现象。随着近年来各地管网改造向社区、企业等二、三级管网推进，改造难度也呈几何级增长。

2015年，成都市水务局对成都中心城区2000年之前修建的1800公里污水管网做了一次检测排查，发现病害5000多处，主要表现为空洞、渗漏、塌陷等问题。也就是说，平均每公里有将近3处需要防治。

记者在重庆、江苏、上海等地采访时也发现，老城区管网“病害”多，污水跑冒滴漏等现象非常普遍。重庆市建委城建处副处长古霞说，老城区管网配套原本就欠账多，再加上过去20年城市高速发展，一大批老旧房屋被推倒重建成摩天大楼，重庆主城区人口也增长到近千万，但地下污水管网却没有新增多少，老旧管网长期高压运行。

基层干部反映，随着近年来各地管网改造向社区、企业等二、三级管网推进，改造难度呈几何级增长，尤其是老旧社区成了“啃不动”的硬骨头。

四川省城乡规划设计研究院市政建设规划所所长林三忠告诉记者，老旧小区多是散居楼栋，没有小区物业，更没有维修基金，又不可能组织群众自筹资金改造管网，这加剧了地方财政负担，甚至超出了许多中西部城市可以承受的范围。

此外，管网改造引发的社会治理难题也是许多老城区不可承受之重。老旧城区大多人口密集、道路交通拥堵，管网改造引起的道路开挖，对生产生活会带来很大影响。

“十三五”城镇污水处理设施要实现“提质增效”，需要继续加大对污水管网新建、改造的投入力度，并更多向中西部中小城市和乡镇倾斜。成都市水务局排水处处长闫宝利说，管网建设点多面长，除了工程造价本身外，还涉及大量动迁工作，这些都需要地方政府层层配套，而西部地区越到基层配套能力越弱，希望国家的新增投入资金能更多向中小城市和乡镇倾斜。

在进一步加大管网建设资金投入的同时，还应加大政府协调统筹力度，破解管网建设中的机制性难题。张军说，市政基础设施先行是城市建设基本原则，但由于缺乏有力的协调机制，实际操作中往往是先盖楼后通管网。各地应该由政府主导，建立起规划、国土、城建、交通、市政等多部门参与的协调议事机制，将给排水、天然气、电信光缆、电力设施等都统筹起来。

成都市水务局水域处处长郭浩说，目前各地有关污水处理等公共基础设施的规划、建设和维护管理部门几乎都是分开的，造成“九龙治水”不相协调，且责任无法落实的问题，应加快城管体制改革，试点规、建、管相统一的模式。

社会资本“有门难进”

城镇污水处理设施投入，主体责任在地方。近年来，宏观经济下行压力加大，地方财力普遍吃紧。随着各地积极探索政府与社会资本合作（PPP）等融资模式，社会资本“加速快跑”进入污水处理领域，但社会资本想要真正“跨进门”，也面临着一些障碍。

林三忠认为，各地必须要坚持“多条腿走路”，在国家政策支持的基础上，要加大财政投入力度，同时还需积极探索政府和社会资本合作（PPP）、基础设施金融贷款等多种模式，并引导投资逐步向“老、少、边、穷”地区倾斜。

事实上，污水处理等市政工程正是当前PPP的热门领域之一。近年来，因利好政策频出，我国环保产业步入快速发展期，颇受资本市场青睐。社会资本“加速快跑”进入污水处理领域，有效弥补了当期财政投入的不足，但记者通过调研发现，社会资本想要真正“跨进门”，也面临着重重障碍。

首先，一些地方的PPP项目暗藏“玻璃门”，政府与社会资本的合作变成了与地方国企、央企的合作，有悖于PPP的初衷。企业普遍反映，在PPP项目中，地方政府既是游戏规则的制定者，也是参与者，最终还要充当“裁判员”。这种情况下，地方政府往往会选择国有企业来合作。

“民营企业拿小项目容易，拿大项目难。”闫宝利接受记者采访时也坦言，地方政府要考虑长远发展，因此更看重企业的社会责任。

其次，投资回报偏低、盈利模式单一。记者从部分企业了解到，水务行业尽管收入稳定，但平均盈利水平并不高，总资产回报率约7%至8%；同时，开展PPP项目大量占用资金，由于民营企业融资成本普遍较国有企业高，导致竞争力不足。

第三，环保产业集中度低，存在无序竞争风险。上市企业博天环境集团股份有限公司董事长兼总裁赵笠钧告诉记者，全国环保企业数量超过5万家，但2016年总产值不过4.5万亿元，平均每家不到1亿元，年收入超过3亿元的企业不足千分之八，92%的企业人员规模少于50人，集中度不高，存在着小而散、低价竞争等乱象。

业内人士认为，产业加速发展将会逐步倒逼行业整合。“这两年说环保产业是蓝海，大家一窝蜂来做，污水偷排、处理不达标等问题就冒出来了。”重庆市水务资产经营有限公司董事长李祖伟认为，现阶段我国环保水务市场发育不完善，缺少严格的监管体系，政府部门应加大对PPP项目的监管力度，避免“劣币驱逐良币”。

“这也进一步要求政府明确自身在PPP项目中的定位：政府的职责在于规划、审批和监管；招投标、建设、运营都可以交给市场去做。这已经是国外PPP比较成熟的经验。”李祖伟说。