全国人大代表吕忠梅：建议编纂环境法典 加强环保法律协调

每经记者 李彪 周程程 全国两会现场报道 每经编辑 姚茂敦

目前，我国的环境问题日益突出，在向污染宣战时，首先需要准备好的枪炮弹药就是法律。

随着史上最严环保法的出台，大气污染防治法已经修订完成，水污染防治法也到了修订出台前夕，土壤污染防治法的相关起草工作进入加快推进期。同时，近年来，大气、水、土壤等领域的污染物排放标准也在不断修订完善，一套较为完整的环保法律体系框架正在快速搭建。

当前，我国环境保护领域的立法情况如何，怎样加强各领域法律之间的协调？针对这些问题，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访了全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅。

环保领域法律衔接不畅

NBD：您如何看待目前环保领域的整个法律体系？

吕忠梅：从立法的总量上来看，环境保护的立法是走在快车道上。

一是立法的数量比较多。从1979年制定了中国的第一部《环境保护法》，至今，已有30部左右的环境与资源保护相关的立法；二是修订的频次比较高。很多的法律都是经过了几次修订，如《大气污染防治法》就经历了3次修订。

但在环境立法数量快速增长的同时，我们也发现了一些问题。

《环境保护法》在2014年修订的时候，当时已被确立为环境保护领域的综合性法律，从理论上讲应该有统领其他法律的地位或效力。但从立法效力来讲，全国人民代表大会通过的法律是基本法，全国人大常委会通过的法律为普通法，而《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》都是由全国人大常委会通过的普通法律。

从立法效力等级上看，《环境保护法》严格说难以归类于基本法，它与《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《噪声污染防治法》具有同等效力。但《环境保护法（修订案）》的立法说明中说它具有基础性的地位。

因此，新环保法实施后，多部单行法律修订时，必然会遭遇尴尬。问题就在于，各单行法在修订时，如何处理与《环境保护法》之间的关系？是照搬《环境保护法》的内容还是根据《环境保护法》做出实施性制度安排？与环保法是衔接关系还是补充关系？

NBD：这是否会造成环保领域法律之间的衔接不畅等问题？

吕忠梅：正是这种分散式立法模式，造成了环境保护领域法律之间的相互重叠与冲突。

大气法、水法、土法、固废法、噪声法等，分别都是从单个的环境要素去考虑制定的。当然，每一个要素都有自己的特殊性，但同时需要注意的是，要素之间都是有联系的。

比如，土壤污染来自于大气、水。土壤里面污染物经过挥发，会进入大气；通过水土流失会进入水，这是一个循环的系统。而这些平行的法律，相互之间的衔接与协调存在问题。

《大气污染防治法》规定了污染物排放标准，考虑的是给人的呼吸带来的伤害。而土壤污染的标准，考虑的是通过食物摄入给人体带来的损害，进而制定了相应的标准。这两者是不同的。但是，如果一旦土壤中的污染物是来自于大气或者水，单个的标准就很难使用。并且，标准制度上的断裂、空白或者冲突，也给执法带来了很多问题。

NBD：对于目前存在标准制度上的断裂、空白或者冲突，该如何解决？

吕忠梅：需要用一种立法的技术，实现法律之间的协调机制。这种立法上的技术，叫做法典的编纂，即编纂环境法典。编纂过程不是汇编，而是要以一定的立法原则为指引，把所有法律制度之间的逻辑联系厘清后，通过技术性的安排，让这些法律相互之间能够形成一个完整的体系。

一方面，环境法典能够较好地满足环境保护工作对法律制度的整体性、系统性的需求；另一方面，通过环境法典的编纂可以系统解决现行环境立法存在的重复、冲突、遗漏、滞后等问题，并通过国家立法机关主导立法的方式，扭转环境立法部门化的趋势。

为此，我建议将环境法典编纂列入十三届全国人大常委会立法计划，并适时启动相关的研究论证工作，待条件成熟时提请审议。

环保督查应常态化持续发力

NBD：您如何看待目前环境保护领域法律实施的效果？

吕忠梅：环保法执行的力度已经加大了，中央环保督查组已经在全国进行督查，问责制也在实施，全国人大常委会授权最高人民检察院提起环境公益诉讼的案件等。但现在的问题是，加大执法力度和治理效果的显现之间是有距离的。需要注意的是，污染30年，不能指望一夜之间就解决所有的问题。

在此问题上，我认为一定要有定力，且持续不断地发力，要有信心。世界范围内的污染治理，快的要十几年，慢的要几十年，才能彻底解决。

NBD：在您看来，在污染治理方面，我们应该如何持续不断地发力？

吕忠梅：首先，环保督查必须常态化，不能等重污染天气出现了才去督查，而是要常年不断地去督查。

在加大执法力度的过程中，我们既要还旧账，还要不欠新账。

环境治理是一件永远不能停止的事情，要持续发力。如果急躁冒进，或者想要通过突击式执法的方式一夜之间彻底扭转污染问题，这是不切实际的幻想。所以一定要有定力，并且把这种疾风暴雨式的措施，变成常态的、全社会参与的、持续不断的工作。

另一方面，环保问题的根子是在产业布局和产业结构。所以，治理污染，虽然环保部门有很大的职责，但是这绝对不只是环境保护部门的事，而是所有的政府部门、市场主体，所有的公民都应该参与的事。

在环境保护问题上，尤其是大气污染方面，人人都是受害者，人人也是导致大气污染的根源。大家都在用车，很多人都在冬季取暖，都在消耗能源和资源。所以，每个人都不能只站在指责、推卸责任的位置上。

每一个部门，每一个主体甚至每一个个体，都要用自己的实际行动来参与。应该形成多元共治，人人都有责任来保护环境，人人都有责任去参与污染治理的氛围。