两权抵押试点调查：估值难题获突破 农村“死资产”变“活钱”

每经记者 施娜 摄影报道 每经实习编辑 李晃

一年多来，被认为是农村含金量最高的农村产权改革——两权抵押贷款正在各试点有序展开。

来自央行的数据显示，2016年9月末，全国试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款余额141亿元，同比增长28.6%，前三季度新增44亿元；累计发放113亿元，同比增长56.8%。2016年9月末，全国试点地区农民住房财产权抵押贷款余额128亿元，同比增长2.3%。

此前，2015年8月，国务院出台了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。随后在2015年底，试点工作开启，232个地区被确立为农村承包土地经营权抵押贷款试点、59个地区被确立为农民住房财产权抵押贷款试点。

2月5日，2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（以下简称《意见》）正式发布，再次对深化农村集体产权改革提出了要求。

《意见》指出，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等。

为深入了解各地两权抵押贷款试点工作的开展情况，近期，《每日经济新闻》记者走访浙江海盐、山东武城、福建晋江和石狮等地，发现这些地方在确权工作开展、提高金融机构积极性、防范和处置风险、保障农民权益等方面，都做了积极的探索，并致力于提供可复制、可推广的模式。

●公允定价变“看不见”为“摸得着”

李丙胜是山东省武城县佳泽家庭农场的负责人，他表示，“我流转了320多亩地，在村镇银行光用这个（证）作抵押，就贷了80万元，比之前的担保贷款省了近一半的利息，而且也不用再找其他的担保。”

李炳胜说的“证”指的是当地县政府印制的《农村土地经营权证》。像他这种情况，由于农地是流转过来的，这在以前是不具备作为抵押物的资质的。随着“三权分置”（所有权、承包权、经营权）改革的推进，特别是农村土地承包经营权和经营权的分离，沉睡的农民资产得以盘活。

推进两权抵押贷款试点的首要，是权属要清晰。据了解，武城作为农村承包土地经营权抵押贷款试点，2013年以来，用了两年半的时间，完成了全县72.9万亩农地全部的确权工作，让农村土地有了进入市场的身份证和通行证。

记者了解到，很多地方都和武城一样，实现了农村土地100%的确权。如浙江海盐目前已完成71015户32.55万亩承包土地的确权颁证，确权率达100%，为试点工作开展打下了良好基础。

而作为农民住房财产权抵押贷款试点的福建石狮，全市住房所有权、宅基地使用权确权率与颁证率则超过50%。据介绍，石狮符合条件能作为农房抵押贷款的土地及附着物有100亿元左右，按平均50%的抵押率计算，大约可以启动50亿元的贷款。

两权抵押贷款试点开展之初，很多银行都有一个放贷的顾虑——农地和农房如何公允定价？

为此，武城推出了简易免费评估办法，出台了《关于2015~2017年农村土地流转交易价格的指导意见》，根据该文件的相关规定，向借款人出具《武城县农村土地经营权抵押贷款标的价格评估认定书》，为申请办理抵押贷款的土地经营权提供免费的价值评估，并得到试点银行认可。

数据显示，截至2016年11月22日，武城共办理简易免费评估251笔，金额8636万元，涉及土地面积8332亩。和市场价格相比，节约评估费用21.6万元。为此，农村实体经济或农户办理农村土地经营权抵押贷款的积极性也得到了较好的调动。

而在农民住房财产权抵押贷款试点方面，福建晋江推出了宅基地基准地价来破解抵押评估难题。2016年10月12日，晋江市出台《晋江市人民政府关于发布晋江市2014年基准地价的通告》，范围包括晋江市行政辖区的所有土地。

据了解，晋江此举为宅基地抵押、流转、有偿使用、有偿退出提供价值评估及参考依据，突破农村土地缺乏价格基准的瓶颈问题。

●破解抵押物流转处置难问题

随着两权抵押贷款的推进，难免会出现不良贷款。如何处置，也成为银行最关心的问题。各地在两权抵押贷款试点推进过程中，也探索出了很多办法。

例如，武城对以农村承包土地的经营权抵押贷款产生不良贷款的，在保护原承包农户利益不受损害的基础上，由农村综合产权交易中心负责收储，对剩余承包经营权进行二次挂牌流转。同时，武城还推出了“项目池”管理办法，即“第三方预接盘”模式。所谓项目池是指农村承包土地的经营权抵押贷款产生风险，借款人无法还贷时，为使农村土地经营权再次流转，在全县新型农业经营主体中选择优质主体，为承接抵押土地经营权提供储备，加快二次流转进程。

据介绍，目前武城正在进行“项目池”入池主体筛选归集工作，已确定入池优质主体74家，且项目池里的主体根据种植、养殖的不同进行分类，以便更好的承接。数据显示，截至2016年9月末，已有9家入池主体与8户借款主体签订承接意向协议，涉及贷款金额844万元。

相比农村土地承包经营权抵押贷款，农民住房财产权抵押贷款在处置抵押物方面，银行面临的问题则要复杂一些。例如，根据2005年1月1日起施行的《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》的第6条规定，“对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债”，对被执行人的唯一房屋豁免执行。为此，福建石狮的一些金融机构在开办农房抵押贷款业务时，就普遍要求农房的抵押人拥有第二居所，这在也在一定程度上影响了农房抵押贷款业务的推进。

2016年4月，石狮市人民法院根据2015年出台的《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》和《关于被执行人唯一住房的实施意见》，率先推出强制执行“唯一住房”。据了解，在强制执行“唯一住房”时，法院从被执行人房屋的变价款中优先提取了5年的租金支付给被执行人。

此外，值得一提的是，晋江农商行开展了“银村共建”。2015年，晋江安海镇前湖村村民傅某抵押的自建房因部分土地无权属证明，拍卖处置时遭遇村民阻碍，后在前湖村村委会协助下，通过下调拍卖价格，再由受买人对抵押人进行补偿，成功处置了这宗因集体土地权属争议的农房抵押贷款205.94万元。

●风险补偿提高银行积极性

《每日经济新闻》记者注意到，除了破解抵押物处置难的问题，为提高银行发放“两权”抵押贷款的积极性，各地也针对性设计多种风险防范措施。而设立风险补偿基金，成为了各地较为普遍的做法。

如海盐在浙江省率先建立了农村“三权”金融产品风险补偿基金制度，基金规模达3000万元。对农地经营权、农民住房财产权、集体经济股权三类抵押贷款出现的不良，实行基金与银行按照3：7的比例分担机制，并实行专户核算、专项管理、专款专用、按年补偿清算。

《每日经济新闻》记者注意到，石狮则采取分级补偿方案。据了解，石狮的风险补偿基金首期由市财政局安排800万元设立。按照政府、人民银行等信用信息系统记录对借款人评定信用等级，信用等级为A级的，按其发生的不良贷款损失的30%共担风险；信用等级为B级的，按其发生的不良贷款损失的10%共担风险。

同时，石狮的风险补偿基金还设立了叫停机制和追加机制，对抵押贷款不良率超过5%（含）的银行，暂停办理新的抵押贷款风险共担，当抵押贷款不良率低于5%时视具体情况再行开启风险补偿；视抵押贷款开展情况及贷款不良率发生情况，予以追加基金规模。

有了以上多种风险防范措施，银行的积极性也就大大提高了。

《每日经济新闻》记者采访发现，因为土地流转，很多农民在家门口实现了就业。

陆建明是海盐县百合美家庭农场主，2013年下半年开始在家乡流转了310亩土地，由单一的经济农作物种植转型发展立体生态种植业。三年来，该农场流转土地面积扩充了近一倍，产值从100多万元上升到500多万元，利润已远超100万元。

同时，陆建明的农场也带动了当地的就业。据了解，目前，该农场日常雇佣劳动人员达70多人，大部分都为当地农民，依靠农场，农民由此变为农业产业工人。

那么，如果在打工过程中出现意外伤害怎么办？

海盐为此做了一项制度安排——给打工的农民上保险。一般每个农民的保费标准是500元，但实际上农场主只要交200元即可，剩余的300元由政府补贴，既保障农民的权益又减轻了农场主的负担。同时，在上述百合美家庭农场中，很多农民既给农场主打工，赚取工资，又是土地流出户，享受租金。

为保护土地流出农户的权益和风险保障，海盐特别建立了农村土地承包经营权流转风险保障金制度，并形成地方标准，明确对风险保障金资金来源、使用范围以及资金管理监督等作出具体规定。