编者按：11月23日，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发﹝2016﹞64号），明确了“十三五”时期脱贫攻坚总体思路、基本目标、主要任务和保障措施，提出了打赢脱贫攻坚战的时间表和路线图，是未来五年各地区各部门推进脱贫攻坚工作的行动指南。近日，国家发展改革委地区司组织有关专家撰写“十三五”脱贫攻坚规划系列解读文章，敬请关注。
“十三五”脱贫攻坚规划专家系列解读之一：
产业发展和转移就业“双轮驱动”确保有劳动能力贫困人口实现增收脱贫
近日，国务院印发实施《“十三五”脱贫攻坚规划》（以下简称《规划》）。产业发展和转移就业双轮统筹驱动，突出“造血式扶贫”，是《规划》的重大亮点，也是新阶段我国实现精准扶贫精准脱贫的重要举措，是解决贫困人口生存和发展问题的根本出路，是实现农村、农业以及农民现代化的重要支撑。
一、瞄准有劳动能力贫困人口，谋可持续增收脱贫之路
20世纪80年代中期以来，我国政府开始有组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发，特别是党的十八大以来，党中央把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行决策部署。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的重要思想，随后不断对这一重要思想进行阐释和丰富，推动了“精准扶贫”思想落地。目前，我国已经形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫开发工作格局，《规划》中具体化为产业发展脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、兜底保障、社会扶贫等方式与途径，这些方式与途径最终目的都是为了实现贫困人口向非贫困人口的转移。对于有劳动能力的农村贫困人口来讲，脱贫的方式无外乎通过农村产业的发展实现就地脱贫和向农村产业以外转移就业实现脱贫两种。为此，《规划》将产业发展脱贫和转移就业脱贫作为提升造血功能的战略途径，对其发展重点和主要措施进行了系统设计。
二、发展产业，挖掘内部增收潜力
农村产业扶贫是由政府、企业、农户多方主体共同参与的开发式扶贫，其目的是把农村产业化经营和产业扶贫开发结合起来，既促进企业的发展，又帮助农户在产业发展过程中获得相对稳定的收入，增强其脱贫能力。多项跨国评估显示，对于有效脱贫的作用，源于农业的国内生产总值增长，至少是源于非农业的国内生产总值增长的2倍，在我国农业带来的总体经济增长对于脱贫的作用比非农产业高出3.5倍。从微观层面来讲，农村产业相对投资少、技术水平要求低，且覆盖面大，带动范围广的特点，能使贫困农户直接受益；从宏观层面来讲，农村产业发展有助于形成主导产业和特色拳头产品，通过农民合作组织、龙头企业等市场主体的带动，促进资金、土地、技术等生产要素的流动重组，实现贫困地区传统农业向现代农业的转变。
《规划》提出了产业发展脱贫的战略方向，即立足贫困地区资源禀赋，以市场为导向，充分发挥农民合作组织、龙头企业等市场主体作用，建立健全产业到户到人的精准扶持机制，使贫困人口劳动技能得到提升，贫困户经营性、财产性收入稳定增加。《规划》设计了“3+2”的产业发展脱贫的战略框架，“3”是指农林产业、旅游产业和电商产业三股地区经济的内生动力，“2”是指资产收益、科技带动两个实现产业持续快速发展的促进要素。一是发展农林产业，筑牢基础。农林产业是贫困地区的基础产业，涉及对象广、涵盖面大，具有非常好的益贫性，特别是加快形成农村一二三产业融合发展的现代产业体系，有助于使贫困户从中直接受益，带动当地贫困人口就地就近就业。二是发展电商产业，寻找出口。《规划》将农村电子商务纳入扶贫开发工作体系，作为精准扶贫的重要载体，引导电商平台企业拓展农村业务，加强农产品网上销售平台建设，提升贫困户运用电子商务创业增收的能力。三是发展旅游产业，促进融合。“旅游+”的农村经济融合发展模式是适应当今市场需求，整体推进农村经济一二三产业融合发展、构建现代农村经济体系的重要途径；也是完善农村利益联结机制、实现农村社会利益均衡分配的重要手段。四是资产盘活，激发活力。唤醒长期沉睡的“三农”资产，是我国扶贫工作的革命性探索和尝试，可以为扶贫产业的发展提供必要的生产要素，激发产业发展活力。《规划》提出建立健全持股贫困户和农村集体经济组织分享资产收益的分配机制，让贫困人口分享资源开发收益。五是科技引领，提档升级。科技能够多方面促进农业的现代化，降低生产成本，是促进产业实现跨越式发展、提档升级的关键促进要素。《规划》提出围绕贫困地区产业的全链条技术需求，加大新品种、新技术、新成果的开发、引进、集成、试验、示范力度，带动贫困人口脱贫。
三、转移就业，拓展外部增收空间
就业是民生之本，促进农村劳动力转移就业是其中的重要内容。通过劳动力转移培训，提高贫困人口素质，提高农民群众自我积累、自我发展能力，增强其就业和创业能力，把人口压力转化为资源优势，实现人口资源向人力资本的有效转变，这是加快贫困农民脱贫致富步伐的有效途径。职业技术培训是目前我国提升贫困劳动力受教育水平、促进贫困人口向农村产业外转移就业最重要的手段。据《中国的农村扶贫开发》白皮书介绍，培训贫困家庭劳动力中80%以上实现转移就业，接受培训的劳动力比没有接受培训的劳动力月工资可提高300至400元人民币。劳动力培训在帮助贫困地区劳动力实现就业和增加收入的同时，也可以使他们学到新技术，接触新观念，增强自信心。
促进农村贫困人口转移就业，帮助贫困人口通过就业获得收入，既是脱贫重要途径之一，也是打赢脱贫攻坚战的重要任务。目前，农村贫困人口转移就业面临诸多困难和挑战：一是随着我国经济增速换挡、结构调整加快、新旧产能转换，不可避免会出现岗位需求减少的情况，农村贫困劳动力外出就业难度加大；二是随着企业转型升级，对劳动者职业素质的要求越来越高，但农村劳动力职业素质仍然总体偏低，与企业用工需求还存在很大的差距；三是很多转移就业贫困人口的社会保险基本权益还没有得到有效保障，受经济下行影响，一些企业生产经营困难，效益下降，资金紧张，侵害农民工权益问题可能反弹；四是城市面向农民工的基本公共服务供给不足，子女就学、住房保障、医疗卫生等问题还比较突出。
为此，《规划》强化了“职业培训、就业服务、权益维护”三位一体的转移就业脱贫工作模式，明确了转移就业脱贫的战略方向，即加强贫困人口职业技能培训和就业服务，保障转移就业贫困人口合法权益，开展劳务协作，推进就地就近转移就业，促进已就业贫困人口稳定就业和有序实现市民化、有劳动能力和就业意愿未就业贫困人口实现转移就业。一是开展职业培训，《规划》提出了通过开展差异化技能培训、整合培训资源、创新培训方式等进行就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，提高贫困家庭农民工职业技能培训精准度、针对性和有效性。二是就业服务能力，《规划》提出了输入地政府应对已稳定就业的贫困人口予以当地住房保障、随迁子女就学和享受城镇基本公共服务等政策支持；依托东西部对口协作机制和对口支援工作机制，提高劳务输出组织化程度，提升就业服务能力；将贫困人口转移就业与产业聚集园区建设、城镇化建设相结合，支持贫困户自主创业，鼓励发展居家就业等新业态，促进就地就近就业。三是加强权益维护，《规划》明确提出转移就业服务机构应该为外出务工的贫困人口提供法律援助。
产业发展和转移就业是实现贫困人口向非贫困人口转移快车的两个轮子，通过农村经济和农业产业的壮大增加农业和农村的吸引力，防止出现农村空心化趋势；同时产业化发展过程中，从事农村产业贫困人口的素质和经营管理能力得到了提升，为转移就业提供高素质后备军。富余劳动力的转移为贫困地区农村产业实现规模化提供了可能，外出就业贫困人口可以为家乡产业提供有用的市场与技术信息，返乡创业也可以为农村产业的发展提供新鲜血液。二者相辅相成、缺一不可，必须实施“双轮驱动”，凝心聚力打好“组合拳”，多管齐下拔“穷根”，确保有劳动能力贫困人口实现稳步增收脱贫。（唐华俊 中国工程院院士、农业部党组成员、中国农业科学院院长）
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