李宇嘉:革新“土地财政”是建立楼市长效机制的基石

李宇嘉

要实现“房子是用来住的，不是用来炒的”，光靠短期调控、控制资金流向显然不是办法。

纵观国内外，住房本身具有居住、投资和投机等多重属性，且各种属性之间的界限模糊，何况我国城市化快速推进，居民实现资产收益的愿望强烈。因此，要让住房回归居住属性，基础性制度改革无疑成为关键。

基于楼市与地方政府行为和财政金融关系之复杂、利益关系之深远，笔者认为，应当要把革新土地财政作为建立房地产长效机制的“牛鼻子”。

我国历史上，制衡中央宏观调控和地方自主性的“财政分权”，一直是行政、财税体制和金融运行的最大影响因素，也是地方政府行为、经济绩效最重要的决定因素。

中国加入WTO以后，外向型经济大发展，地方大规模招商引资，随着制造业繁荣以及工业化进程的提速，城市化也迅速开启。这一急速转型，带来短期内基础设施和公共服务融资的巨大需求，但分税制的财政分权并不能适应这一变化。1998年“房改”以及2003年国有土地“招拍挂”制度的确立，开启了地方政府一次性出售土地70年使用权，为基础设施和公共服务设施融资的历程，即“土地财政”。

我国融入全球化，以比较优势参与国际分工、接受产业转移的历史背景下，土地财政高效率地贴现未来70年城市化、工业化“红利”的特征，巧妙地解决了短期内城市对基础设施和公共服务设施“一次性投入、长期内收回”的巨大融资需求和期限错配，中国经济由此开启高速增长时期。客观上讲，土地财政以其服务于基础设施融资，及衍生出的低地价招商、补贴、作价、土地换配建等形式，让低成本优势尽显，铸就了制造业大国地位。而制造业大发展和税收高增长，也增强了国家的调控能力。

制造业繁荣也是快速工业化和城市化的黏合剂。近40年的工业化是今天中国装备制造、高铁等高端制造积累和沉淀的结果。城市化是第三产业发展，内需社会构建和转型的全球规律。当前，我国人口红利减退，资源环保形势倒逼，城市化已转入中低速增长，房地产进入存量时代，加上产业升级、共享发展理念深入，全球制造业再平衡等，土地财政作为当前阶段的财政分权也必须适时而变。

党的十八届三中全会提出，建立现代财政制度，建立事权和支出责任相适应的制度，发挥中央、地方两个积极性。事实上，这是基于当代公共财政诉求的财政分权改革。

但是，土地财政及以其衍生特性（低地价招商、补贴、作价入股等）、自主性（不纳入预算）、政府能力高效率等固有的特性，带给地方利益之多元，对GDP竞标赛的政绩考核之迎合，也是此前财政分权（如包干制、行政收费）所不能比拟的。因此，土地财政就像基因烙印一样，已深入地方政府行为的血脉中。

转型时期，土地财政未适时革新，这是当前楼市许多问题的根源。首先，基于短期固定资产投资、税收高增长的考虑，低地价招商和城市“摊大饼”扩张变本加厉，新区和园区泛滥并演化为空城、鬼城，产生了很多没有税收基础、实体入驻的房地产项目。而楼市供应过剩，引发去库存及房价下跌压力，又使债务风险的预期空前上升。

其次，内外部环境变化，中低端产品出口导向的制造业繁荣局面难以延续，以土地财政带动固定资产投资的“资本形成依赖”，带动上下游繁荣，这是当前产能过剩的根源。目前，产能利用率不足70%的行业，如钢铁、水泥、玻璃等都与房地产密切相关。

再次，土地财政是当代货币信用的源头，地价房价上涨，以其“金融加速器效应”创造信用和资产泡沫，也自然会提高系统性的风险。高地价和高房价循环预期是商品房市场繁荣的前提，也是土地财政得以维持的基础。但土地和房租是实体经济的基础成本，高地价、高房价让中国制造大国转型制造强国的战略因高成本而受阻。同时，高地价、高房价让“三个一亿人”的人本城市化受阻，是城镇化率从50%迈向70%、跨越中等收入陷阱的拦路虎。

最后，土地财政依赖度加深，意味着地方对房地产市场的微观干涉加深，土地拆迁、规划随意调整等乱象层出不穷，房地产市场化前景堪忧。

当前经济形势及财税体制改革现状，决定了土地财政暂时还无法退出，但完善土地财政并创造条件向税收型财政渐进转型已成共识。为此笔者建议：

首先，以地均产值和就业人口为刚性指标，建立存量工业用地腾退红线，触及红线的工业用地一律由政府收回，以消除低地价招商造成低效闲置与住宅用地荒并存局面，让城市供地“上台阶”。

其次，应当建立“先租后买、产权共有、以租抵供”的新房供应机制，新房（特别是新区）以成本或折扣计价反算租金水平，让新市民低成本入住。同时，新市民与政府共有产权，启动租金抵月供政策，渐进让新市民积累并拥有产权住房。

另外，土地出让净收入（辅以财政补贴和转移支付）可全部用来建设医院、学校等公共服务设施，以降低城市化成本。供地“上台阶”、新市民安居，这是降低房价、夯实楼市长期需求基础、建立内需社会的长效机制，也是降低资产泡沫风险的长效机制。（作者为深圳市房地产研究中心研究员）