李宇嘉：楼市“供给端”发力 需要重塑地方政府主体责任

李宇嘉

12月16日结束的中央经济工作会议对楼市着墨较多，其中供给端发力是重点。从见诸媒体的相关报道可以看出，解决行业本身积弊以及与经济和金融的相互掣肘，避免市场大起大落的同时，补缺基础性制度，构建行业健康发展的长效机制，已成为2017年及中期楼市管理的新策略。

从表述上看，供给端发力是明年楼市管理的“重中之重”。亟待推进的工作有很多，既包括制度供应，比如加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制等；也包括增加和优化土地和空间供应，比如房价上涨压力大的城市，要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地，特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展；还包括住房供应结构的调整，比如要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。

此次，供给端发力有了新的变化，最突出的有两点：一是“要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标”；二是“特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展”。这是对城市化“下半场”人口流动和楼市发展新规律的共识和遵从。城市化已进入“下半场”，即大城市化或都市圈化，人口将更多地涌入大城市和都市圈内，楼市供需的新增空间也主要在这些区域。因此，供地政策必须要摒弃过去“一刀切”地严格控制大城市人口和土地的思路。

此前，中共中央政治局会议以及近期媒体对重量级专家的采访，均指出了当前大城市土地供应策略上的缺陷或“短板”，即人口流向和土地供应的“区域错配”。但同时也要认识到，大城市增加供地，并非是原来“摊大饼”式的新增供地，而是遵循两个原则，一是存量盘活，二是向周边疏导。事实上，类似北上广深等超大或特大城市，新增土地匮乏貌似阻滞供地，但存量土地是一个巨大的“吸水海绵”，产业升级后便可挤出巨大的存量工业用地。

目前，大城市工业用地占存量建设用地的比例在30%左右，而发达国家平均占比15%左右，第一大城市占比仅6%左右。工业用地占比太高，很大程度上是地方短期工业投资和税收激励下，各级政府低地价甚至是免地价招商引资竞争无序化造成的。这导致工业用地审批太多，而且呈现集中率低，批后监管不到位，已批未建，利用效率低等问题。

由此，工业用地利用效率低，且造成了城市功能和空间结构混乱，生产性和生活性交通相互干扰，公共配套压力有增无减。

另外，以上海为例，寸土寸金的内环路以内，工业用地占比高达25%，但高层工业建筑（10层以上）占比仅30%。造成如此状况，一方面是城市各区和各街道，都有经济增长、组织税收、招商引资的考核激励；另一方面就是，存量用地盘活在利益、政策和制度上掣肘严重，特别是“工改居”之后，各级政府间、政府和企业（掌握土地）间存在难以协调的矛盾。

不放弃土地红利，也不愿意缴纳土地变性后的高额土地出让金，握有土地的一方或者转向改造为商业办公，或者与政府博弈“高价收储”，从而造成工业用地闲置或低效、商业办公用房过剩与住宅建设用地匮乏并存的怪现象。

如何盘活存量，此次中央经济工作会议给出了答案，即“要落实地方政府主体责任”。事实上，地方可推进的相关改革有很多，如完善对区一级、街道一级绩效考核，制定低效工业用地强制退出的红线，强化工业布局园区化等。

向周边疏导，特别是都市圈内中心城市住房需求向圈内三四线城市疏导，已经成为未来供地政策的主渠道。今年以来，东部三大都市圈内三四线城市楼市火爆，尽管有需求溢出和自然疏导的效应，但住房投资需求占比更大。比如，临近深圳的东莞和惠州，70%的新房被深圳居民买走，但在“临深片区”居住的人很少，90%以上是“只买不住”的投资客，这也是2015年以来“临深片区”房价暴涨1倍左右的原因。同样的问题在上海周边的昆山、北京周边的廊坊也存在。

通勤效率低、成本高是制约京沪深等超大城市自住需求向都市圈内三四线城市转移的根本原因。事实上，东京圈之所以能够积聚全日本30%、近4000万的人口，圈内崎玉、千叶和神奈等卫星城有序集中了近3000万人口才是根本。换乘高效率、最大程度做到无缝对接生活和工作场所的新干线和电车密集建设，工业和生活服务业空间高度积聚、上下游合理布局是疏导人口的关键。我国三大都市圈，一体化喊了20年，就连最基本的交通一体化，都是最近才有了进展，关键制约就是政府或企业利益的阻滞。

比如，都市圈一体化的成本投入和短期利益受损（居民生活消费和买房转移了），让经济政绩导向的地方政府间协调变得困难；再比如，缺乏前瞻性的前期规划已经“落地”，当新增交通线路与原有线路交叉时，空间融合的规划调整涉及到的成本和利益难协调，不得不选择绕道，这不仅导致空间资源无谓消耗，也无法做到换乘高效率、无缝对接其他交通工具及工作和生活场所。这些都会使产业和生活设施空间重构变得困难，疏导需求变得不可行。

由此，规划上大手笔、高大尚的项目布局很多，但“螺丝壳里做道场”、协调多维度诉求而增加空间密度和分工的“小而美”、“精而细”项目难有进展。向周边疏导，制约不在空间有无，还在于地方主体责任的发挥上。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）