农业部详解农地“三权分置”：新增补贴向家庭农场等新型经营主体倾斜

每经记者 张雯

11月3日，国务院新闻办就《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》有关情况举行了发布会。农业部部长韩长赋在会上指出，“三权分置”实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的农户增加财产收入，土地承包权是一种用益物权，让新型农业经营主体实现规模收益。

农业部经管司司长张红宇此前在接受《每日经济新闻》记者专访时表示，“‘三权分置’的改革重点，将重在放活经营权。通过土地制度改革、发展新型经营主体，有助于实现有效供给。”

当农民进了城，其承包地留在身后，退出与否及如何退出，成了“城里人”与“村里人”共同关心的话题。对此韩长赋表示，在农民退出承包地的问题上，现在只有少部分农民有此意愿。进城农民退出承包地，要有足够长的历史过程，我们要有足够的耐心。

他还强调，未来农业补贴的增量要向适度规模经营的家庭农场、合作社等新型生产经营主体倾斜。“引导土地流转、适度规模经营、发展现代农业、提高农业的质量、效益和竞争力，这是政策导向。”

“三权分置”让土地流动起来

“三权分置”，是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。

“三权分置”的演化由来是怎样的呢？

据韩长赋介绍，在改革开放之初，实行的是家庭联产承包责任制，所有权归集体、承包经营权归农户，此阶段被称之为“两权分离”。而现在，为了顺应农民无论是进入二、三产业还是进入城市，要保留自己的土地承包权，同时还想流转自己土地经营权的意愿，这样就形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。

在这个框架下，农村土地的所有权归集体所有，是土地承包权的前提。农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权，集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键，这三者统一于农村的基本经营制度。

近日，中办、国办下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），指出要坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权，这是中央再次以文件的形式，对“三权分置”予以确认。

韩长赋表示，“通过实行‘三权分置’，促进土地资源优化配置，让土地作为要素流动起来，培育新型经营主体发展适度的规模经营，推进农业的供给侧结构性改革，这样就可以为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。”

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉《每日经济新闻》记者，“简单来说，就是把同一块土地，分为所有权、承包权和经营权。所有权是不能动的，承包权是稳定的，经营权叫做放活，可以流转，还可以拿到银行抵押，获得贷款。”

“三权分置”怎么保障诸方利益

对于接手流转土地的新型经营主体而言，如何利用流转来的土地进行适度规模经营，并建立稳定的利益获取机制，被多方所关注。

在昨日的新闻发布会上，“三权分置”下的利益保障成为重点内容。

针对农民的权益，韩长赋给出了这样的表示，“农业补贴不会因为‘三权分置’而减少，只会增加不会减少。另外，现在在进行农业补贴的改革，改革的目的不是改少了而是改的更合理、更有针对性、更有有效性。基本原则是存量调整、增量倾斜。存量，已经给农民装到口袋里的钱，政府不会再掏出来。但是要优化，使它能够用的更好。”

另一方面，农村集体经济组织的权益也受到坚定保护。

农业部数据显示，目前我国农村集体经济拥有大量的资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产，其中含有60多亿亩的耕地、草地、林地，2.86万亿元的经营性资产，《意见》强调要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位，在“三权分置”过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保证，不能被虚置。

而对于新型经营主体而言，“三权分置”则通过“放活土地经营权、优化土地资源配置”的制度，促进规模经营和现代农业发展。

据韩长赋透露，截至今年6月底，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，已经超过承包地面积的三分之一，在一些沿海地区这一比例已经达到二分之一，经营耕地面积50亩以上的规模经营农户已经超过350万户。

围绕放活经营权，《意见》明确指出，在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权，经营主体可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。当流转土地被征收时，可以按照合同获得地上的附着物和青苗的补偿费。采用土地入股、土地托管、代耕代种，都是《意见》明确肯定的创新放活经营权、稳定经营者预期的实现路径。

说到放活经营权的问题，张红宇告诉《每日经济新闻》记者，“农业在当今已经不是弱质产业，只要生产效率足够高，可以带来并不输于其他非农产业的效益。通过土地制度改革、发展新型经营主体，有助于实现有效供给。”