贾壮：地方政府切勿将PPP当“现金奶牛”变相举债

◎贾壮

据近日媒体报道，全国各省区市在安排部署下半年经济工作时，普遍重视重大项目落实，其中政府和社会资本合作（PPP）项目占较大比例。

据不完全统计，近一个月就有贵州、甘肃、安徽等六地推出了示范项目，总投资规模超过7500亿元。为提高社会资本积极性，多地还设立了引导基金，黑龙江、新疆等地的省级引导基金规模超过千亿元。此举对于拉动基建投资、稳定经济增速，均有较强的现实意义。

PPP是国际上流行的基础设施及公共服务领域的合作模式。根据财政部门的定义，这一模式通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”，获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

从这个定义不难看出，这一合作模式兼具“引资”和“引智”的双重功能，从融资模式创新升级为管理模式的创新，体现了“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的政策取向。

当前，我国经济面临较大的下行压力，各级政府既要促进经济转型升级，又要保持经济增速平稳，在基础设施和公共服务领域加大投资力度，是兼顾促转型和稳增长的有效手段。

然而，凭政府一己之力难以支撑规模庞大的投资项目，寻求与社会资本合作成为理性之选。另一方面，巨额的社会资本长期徘徊于公共服务领域之外，尤其是大量的民营资本四处游弋搜寻投资机会，容易在一些领域集聚成风险隐患。有了公私合作的合理制度安排，可以有序引导社会资本进入基础设施建设领域，既弥补了资金缺口，又能改善公共服务水平，更有助于拉动低迷的民间投资，进而提升经济活力。

在为政府和社会资本合作模式叫好的同时，也应当看到，PPP项目的数量看似很多，真正进入执行阶段的比例却很小，项目落地难的问题比较突出。有研究者指出，这是因为该模式不是单纯的融资模式，而是一种综合的管理模式，涉及设计、建设、融资、运营、维护等多个环节，对政府的监管能力、社会资本的经营和掌控能力都提出了很高要求。

目前市场体系和政策体系还存在不少短板。政策推动和现实需要只是将这一合作模式推上了轨道，高效的执行才是行稳致远的根本保障。

在完善政策体系和市场体系方面，相关参与方都有很多可以改进的地方。就政府一方来说，目前我国PPP政出多门的问题仍然存在，应当进一步加强统筹协调；相关法律体系层级较低，立法的盲区与交叉重叠并存，法律法规体系亟待完善；地方政府信用观念淡薄，违约事件频出，也影响社会资本参与积极性。

就市场一方来说，目前还有不少社会资本想的是“一锤子买卖”，没有认识到项目长期和微利的特征。国际经验显示，PPP项目不可能带来暴利，优势是回报长期稳定，参与项目的社会资本对此应有理性认识。除此之外，也要警惕个别地方政府将PPP当成全新的“现金奶牛”，视为融资平台被堵住之后的“第二财政”，通过这一方式进行违规或变相举债。

细节决定成败，政府和社会资本合作模式，就是一件需要重视细节的慢工活。从全面深化改革的大处着眼，从“一针一线”的小处着手，才有可能把这一模式的制度红利，转化为经济增长、财政增收、社会资本获利和百姓享受公共产品的现实红利。（本文转载自《人民日报》“人民时评”栏目）