适度扩大发债规模 地方政府杠杆怎么控

近年来我国债务率上涨较快，地方政府债务存在一些“风险点”待化解：地方政府偿债能力总体有所下降，局部地区债务风险有所上升，地方政府违法或变相举债担保仍有发生。日前发布的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出，完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用，加快地方政府融资平台的市场化转型。

“去杠杆”是供给侧结构性改革的五大任务之一，在这个过程中，地方政府的“杠杆”风险又该如何把控？

放大积极财政政策效应

“今年我国阶段性提高财政赤字率，积极的财政政策力度明显加大，为应对经济下行压力和推进改革提供了重要支撑。” 山东省财政厅负责人介绍，从地方政府债券发行来看，今年山东省新增额度为705亿元，去年的增量是281亿元，同比增长151%。

新增债券资金，主要用于弥补地方财政收入放缓造成的财力不足；而发行置换债券，则是通过“借新还旧”来规范政府的存量债务，避免出现系统性风险。截至今年6月10日，山东省已经分四批成功发行政府债券2576.19亿元，超出去年全年发行量397.19亿元，发行额位居全国第一。发行成本基本保持在略高于同期国债利率水平。

“按照财政部规定，新增债券筹集的资金，全部用于公益性资本支出。”山东省财政厅这位负责人介绍，去年全省共安排新增债券项目400多个，优先用于重点民生项目和在建公益性项目后续融资。其中，用于保障性住房、土地储备、市政建设113亿元，占40.2%；用于公路、地方铁路等交通建设47亿元，占16.7%；用于教育、科技、文化、医疗卫生33.5亿元，占11.9%；用于农林水建设34.7亿元，占12.3%。

新增债券资金保障了公益性项目建设顺利进行，进一步提升了公共服务水平。比如，潍坊市安排新增债券资金6.4亿元，支持阳光融和医院建设，目前已经正式开业运营；威海市安排新增债券9.9亿元，用于东部滨海新城地下综合管廊建设，强化了城市安全保障。

按照规定，置换债券资金只能用于偿还符合条件的政府债务本金，不得用于其他支出。山东省通过发行置换债券偿债压力得到切实缓解，不仅偿还了2015年当年到期政府债务本金，还偿还了部分逾期债务和即将到期的债务本金。特别是对高息债务进行了优先置换，大幅降低了地方政府融资成本。据测算，仅2015年发行置换债券，全省就可降低融资成本100多亿元。

减负让利支持企业去杠杆

“适度加大国债和地方政府债券发行规模，可以避免全社会债务收缩对经济造成负面影响，有利于创造良好的市场环境，支持企业去杠杆。” 财政部预算司副司长王克冰表示。

在经济下行压力下，财政收入增长放缓，企业经营困难增多。这个时候，政府不但不能与企业争利，还要主动让利于民。比如减税降费，全面推开营改增一年将为企业减负5000多亿元，由此形成的财政资金“缺口”就要靠政府发债来弥补。

政府通过适当扩大发债规模，既为企业减负松绑，又确保公共服务支出，在经济稳增长中发挥更大作用，才能带动企业经济好转，为去杠杆腾出更大的空间。随着企业活力的激发和经济内生动力的增强，全社会的杠杆水平将逐步下降，政府的杠杆也可以逐步释放。

不少人担心，政府扩大发债规模会不会引发政府债务风险？

王克冰表示，总体来看，我国政府债务仍有一定举债空间。截至2015年末，纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，地方政府债务16万亿元，两项合计占GDP的比重为39.4%。加上地方政府或有债务，2015年全国政府债务的负债率将上升到41.5%左右。上述债务水平低于欧盟60%的预警线，也低于当前主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

清理融资平台，严控债务风险

如何让地方政府的“杠杆”安全可控？

对地方政府债务设“天花板”，限额管理是遏制地方债过快增长的重要手段。根据2016年预算，地方政府新增债务限额是1.18万亿元，并根据风险、财力等情况，将发债额度分解到各省级政府，地方举债不得突破限额。

“前些年地方政府举借债务，主要靠投融资平台。通过融资平台举债融资，一个突出问题是运作不够规范，融资规模迅速膨胀。”山东省财政厅负责人介绍，这两年山东省已对融资平台公司债务进行全面清理，在妥善处理融资平台公司政府存量债务基础上，剥离融资平台公司政府融资职能，关闭空壳类公司，积极开展融资平台公司市场化转型。“目前，转型后的融资平台公司能够按照市场化原则融资和偿债，消除了政府隐性担保，实现市场主体化和风险内部化。”这位负责人表示。

“截至2014年底，地方政府存量债务是15.4万亿元，大部分是通过融资平台举借的。通过发行地方政府债券进行置换，是防范系统性风险的一个核心举措。”王克冰介绍，去年因为经济下行的压力，地方财政收支矛盾突出，局部地区偿债有一定困难。清理锁定这些存量政府债务，并通过债务置换政策，使到期债务的偿还期限后延，不仅有效化解了局部地区偿债风险，也避免了因债务违约给金融机构带来的不利影响。

“2015年1月1日新预算法生效后，地方政府举债只能发行政府债券，不得以其他任何方式举债。再通过融资平台公司等企业举借政府债务，就是违法行为。” 王克冰强调，金融机构应当了解这些政策的变化，给融资平台公司放贷时要注意风险。由融资平台公司转型的企业按照市场化原则融资和偿债，地方政府不得承担偿债或担保责任。