李宇嘉：大城市供地新政塑造楼市发展新格局

◎李宇嘉

日前，国土资源部发布了《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）调整方案》，明确调低了2020年前京津沪的耕地保护措施，三地保有量分别从21.47万公顷、43.73万公顷和24.93万公顷，调低至11.07万公顷、33.40万公顷和18.80万公顷。

目前，《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020）》明确的量化指标，是包括京津沪在内的特大城市执行耕地保护任务的“红线”。但是，随着城市规模快速扩张，京津沪三地距离突破2020年耕地保护指标已是“咫尺之遥”。

由此，三大直辖市调减耕地保护措施，或许是城市扩张倒逼所致。但笔者认为，此举可能意味着国家对特大城市供地的政策思路开始转变。事实上，人口、资源向大城市和都市圈集聚，将是未来我国城市化的主旋律，也是经济稳定和转型的载体，土地和空间规划也应顺应城市化新规律。

2003年以来，基于区域平衡和控制城市规模的考虑，东部区域及特大城市一直强调要“减量供地”，甚至“零供地”。但过去10多年，人口却主要向以京沪广深为核心的东部三大都市圈迁徙。因此，城市化过程中，建设用地配置并不能适应就业和人口流动方向。

土地供应不足是特大城市“地王”频现和房价上涨的重要推手。近年来，一线城市宅地供应零增长，甚至是负增长。2016年上半年，北京仅供应宅地38.7万平方米。宅地供应屡创历史新低，恶化了市场供求预期，成为“逢拍地、必地王”的主要推手。

目前，包括北京在内的特大城市，地王和房价相互推动，住房供应“豪宅化”已经成为常态，平均按揭月供收入比、租金收入比均超过了50%。一般来说，房价和租金是实体经济运行的基础成本，房价和租金快速上涨导致城市集聚效应弱化，用工成本和公共服务分摊成本上升。

近年来，城市边界快速扩张，“城市病”愈演愈烈，“空城”现象、人为的用地和空间浪费现象突出，大城市产业升级带来了空间再造的诉求。因此，国家以控制新增建设用地倒逼特大城市向存量要空间。但是，由于房价快速上涨，以旧城改造为主的“存量盘活”成本高、周期长，涉及利益群体繁杂，且已形成与房价上涨交互的循环，因此，中短期内，“存量盘活”很难为城市腾挪出低成本的空间资源。

因此，特大城市用地政策亟待调整。粮食和耕地保护应是全国目标，而非区域僵化的量化指标考核。建设用地产出效率高的特大城市，不应以高房价、低效率为代价保持耕地。

土地从第一产业到第二、三产业的功能转变，可以平抑房价，还能创造出巨大的经济价值，包括投资、税收和就业。同时，土地功能转变也有利于吸纳外来农业人口，从而为人口转出地区的宅基地复垦为耕地、耕地规模化和农业产业化创造条件。

另外，就耕地保护而言，完全可通过建设用地“增减挂钩”、耕地“占补平衡”实现。也就是说，北京等大城市调减的耕地，可通过其他地区宅基地和非农建设用地复垦为耕地，并以市场化交易的方式来平衡。这样，其他地区农业人口也分享到了城市化、土地市场化和资本化的巨大红利。此举不仅有利于缩减地区间的贫富差别，而且有利于农业转移人口携带土地红利进入城市，降低城市化成本。

目前，经济继续“探底”，投资、消费、出口等传统“三驾马车”还在下行，而新兴产业体量上难当大任，“稳增长”压力当前，也让改革推进面临困难。同时，人口、资源继续向特大城市集聚，特别是以都市圈为主的核心区域。未来，这些区域在房地产投资和基建投资、消费水平保持和升级上、经济转型的引领上，具有非常重要的作用。一定程度上、有条件地松绑耕地保护指标，将为上述综合作用的发挥创造空间条件，这也将塑造我国楼市空间发展的新格局。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）