冯焱东：房地产调控应从需求为主转向需求与供给并重

◎冯焱东

多年来我国房地产调控一直侧重需求侧，常用的金融、税收等政策主要是鼓励或者抑制需求。供给侧政策也有，如户型以中小为主、建立多层级住房供应体系等，不过尚未完全成形。笔者认为，只有供给侧和需求侧两方面的调控都趋于完善，房地产的健康发展才有更大保障，而加强房地产供应管理特别是土地管理是完善供给侧调控的一个首要问题。

当前全国大部分城市库存高企，很大程度上是供应过度造成的。同时，近一年多来四大一线城市和苏州、南京、合肥、郑州、厦门等少数二线热点城市的房价快速上涨，也与房地产供应管理不当有很大关系。在我国，地方政府是土地垄断供应方，因此可能有人认为土地供应管理比较容易。实则不然，据笔者观察，房地产供给管理恰恰是房地产调控的一个难点，也是痛点所在。

●着力形成供略大于求态势

众所周知，房地产周期性强，市场容易产生较大波动，而调控的目的就是促使供求大体平衡。但房地产供求调节存在较大的时差矛盾，正是这个矛盾增加了土地或者说房地产供应管理的难度，这一点往往被大家所忽视。

先说需求，政府对房地产需求进行调节时，往往短期内就可发挥效果。只要措施得力，需求低迷便可以演变为需求旺盛，而过热的需求也能很快降下来。可以说需求调控相对容易，这一点从今年一季度楼市的成交情况就能看出来。

再说供给，供应调节与需求调节存在很大差别。要增加房地产供给，在当期很难奏效。

因为新出让土地一般要在4~8个月后才能领到施工许可证，此后楼盘一般需要6~16个月时间才可能上市。也就是说，从土地出让到形成市场供应需要10~24个月。如再考虑资金、市场变化、规划调整、推盘节奏、惜售捂盘等因素，土地分期开盘的时间与拿地时间的时差实际上可长达2~4年甚至更久。

当期能增加供应的余地也不是完全没有，比如部分楼盘具备领取预售证条件而暂没有领取，或者计划一年后领取的，可以加快其预售证发放进度，但总体调控余地不大。

要减少供应量，调控空间也有限。理论上开发商可以通过减少甚至停止开工，延缓施工进度，延缓拿预售证等措施来减少上市供应量。但由于土地款资金占用巨大、施工许可证存在时效性、土地合同对竣工时间有要求等原因，供应存在较强刚性，降低供应量的空间不是很大。

所以说，房地产调控存在这样一个天然矛盾——难于对同一时段的需求和供应同时进行调节。如需要供应增加来满足需求、避免供不应求和房价快速上涨时，供应存在1~2年或更长的时差，一时上不来；在库存过大，需要降低供应、避免严重积压资金时，又由于房地产投资往往存在一定刚性增长特点，短期内很难使供应量降低，一时又下不来。

需求是一个快变量，供给是一个慢变量，需求与供给的节奏天生不太合拍。这从1998年以来全国房地产投资（很大程度上能代表供应）和销售增速上就能明显看出来。销售会出现大幅起落，2008年和2014年还出现过负增长，但投资增速则稳定得多，波动相对小很多，且从来没有出现负增长。即使2013年后供应泡沫已经十分明显的情况下，投资也还在增长。不管需求如何翻天覆地变化，供应总在刚性增长，只是增幅有所波动而已。

总体来看，调节需求相对容易，调节供给相对困难。就供给调节而言，抑制供给又比刺激供给更难。

房地产调控的难点在供应，供应政策要着力形成供略大于求的态势，并把防止供不应求作为供应政策的重点，努力促使供求大体平衡。如不能平衡，宁可失之于供过于求，不可失之于供不应求。这是因为，供应的相对过剩一般可以通过市场慢慢消化，有较充足的时间来想办法。但供应短缺很容易造成房价短期内快速上涨。与此同时，房价又存在易涨难跌、快涨慢跌的特点，房价从高位回归到理性位置往往需要很长时间。

●供应管理要有前瞻性

全国绝大部分城市都面临去库存的迫切问题，而高库存与土地供应管理有直接关系。

高库存的形成机制很简单，地方政府基于短期GDP和财政收入的追求，使得土地出让规模折算的建筑面积多年持续超过市场成交量，最终导致了高库存的产生。高库存是一种长期积累的慢性病，其危害很大，会积压巨额资金，严重影响行业健康发展，甚至危及国家金融经济安全和社会稳定。

房地产调控的难点和重点在供应管理，地方政府必须加强土地供应计划性管理，保持一定前瞻性，土地储备要留一定机动余地。地方政府应该制定并公布3~5年的土地供应计划，尽力做到土地年度供应的大致均衡并保持一定的灵活性，努力避免出让土地太多或太少的情况发生。同时，政府应该严禁囤地和捂盘。土地项目要严格执行土地出让合同中的开工竣工时间条款。

此外，笔者认为，还可以考虑通过其他一些新的措施来加大供应管理力度。比如，在土地出让合同中提前规定好出让土地开发后的开盘时间区间，预售证必须在规定期间内领取，这样就能减少一些供应的随意性和不确定性。必要时政府可以灵活一点，实行柔性管理，如在楼市供不应求时暂时降低楼盘预售条件以迅速增加当期供应量，让供应这个慢变量在必要时变得快一点。

房地产调控必须着眼于中长期，不能把目光局限在一个短区间内，应该利用供给的滞后性和惯性增长规律达到调控目的，而不要被供应的特点所利用。中央政府应对地方土地出让计划加强指导，做出一些硬性规定和实施细则，并把土地供应管理纳入地方政绩考核范围。

房地产供应管理还要高度重视土地价格。要想调节好房价，必须先要调节好地价，离开地价谈房价可谓缘木求鱼。重庆在这方面做出了表率，值得其他城市学习和借鉴。

重庆市长黄奇帆认为：“调控地价十分重要，别以为地价高了赚钱，政府收入高了就是好事。它是个好事，但如果唯利是图，一根筋把地价推高，长远就使得房地产价格过高，工商企业房产资源成本过高，最后使得这个地方工商经济萧条，无法良性运作。这地方的人气都转到了泡沫房产，而不务实业，最后毁坏了整个城市发展的方向，后果就很严重。”

黄奇帆强调，楼面地价拍卖，不要超过当期房价的三分之一，这是很重要的游戏规则。超过25%一定供过于求，低于25%又供应不足，不适应城市化。

房地产供应还需要关注供应结构，主要是商业地产与住宅地产的比例以及住宅中商品住宅与保障房的比例问题。

当前全国商业地产普遍存在供远大于求的情况，这是商业用地出让过量造成的。地方政府应该收紧商业用地供应，同时想办法盘活商业地产存量。保障房是解决中低收入住房问题的可行办法，也是政府的责任，需要加大力度增加供应量。

当前各城市中心区域开发量日渐减少，主要供应量都在新区、郊区和卫星城，库存主要也集中在这些区域。但这些区域的学校、医院、交通、商业、菜市场等公共配套却普遍比较薄弱，导致生活不便，抑制了住房消费的实现。各级政府应该高度重视外围地区和新区的公共资源配套问题，把过去的欠账尽早补上来。

总之，房地产调控应从短期的需求调控为主转向需求与供给并重。地方政府应该充分认识到供给管理的重要性和难点所在，提高供应管理本领，努力促进房地产健康发展。

（作者为民生银行地产研究院首席研究员）