PPP项目若良性运转 政府与民资需当好“球员”

◎每经记者 杜冉乐

今年初，民生证券研究院执行院长管清友曾乐观地说，“2015年是PPP模式推广的元年，2016年可能成为PPP模式落地的元年。”

PPP项目运作自2014年来在中央倡导及推动下，本着“降低地方债”这一重要初衷，在国内快速落地，尤其2015年开始爆炸性增长。

如果之前PPP项目是“跑马圈地”，那么今年关键还在于做好顶层设计，也就是让PPP模式如何规范落地。

PPP召唤百万亿融资

北京大学首都发展研究院院长、政府管理学院副院长李国平教授发布了一份研究报告，他从新型城镇化视角出发，得出一个重要结论：实现“三个1亿人”城镇化，大约需要30万亿元。

不过，30万亿元这一数据并非全部的资金需求。李国平说，新型城镇化不仅仅是解决“三个1亿人”，还有其它工程和提升已有城镇居民的公共服务等，因此资金（融资）需求应超过100万亿元。

管清友援引财政部PPP中心综合数据平台的一组数据说，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资82750亿元，其中签约金额为4954亿元。

就上述庞大的PPP项目数量及投资金额，他总结说，项目涵盖领域广泛，且更多集中于市政、生态环保等领域，项目地区分布广泛但发展进度不平衡，项目数量及投资额均居前三的是贵州，特别是西部欠发达地区较为积极，同时这些项目多处于起步阶段，进展速度不足。

为何云、贵等省份如此热衷PPP项目？实际上，这些地区不仅经济欠发达，地方财政也相对薄弱，随着土地财政日渐式微，地方债务负担也越来越重，但近两年GDP增速领先于全国平均水平，如何让这种后发优势更具有可持续性并注入新的活力，让民间资本充分参与进来，无疑是助推当地经济腾飞的重要动力源。

作为国家发改委投资研究所体制政策研究室主任的吴亚平，一项重要任务就是研究完善PPP模式的顶层制度。在中国PPP创新发展论坛上，吴国平直言，要有效防范地方政府“滥用”PPP模式。

《每日经济新闻》记者注意到，从PPP项目牵头单位来看，上至财政部，下至各省份的财政厅（局）等，PPP项目运作的政府色彩本身较为浓厚。另从相关数据来看，尽管投资量大，但民资占比仅为10%左右，这说明民资对其仍持观望或不信任态度。

顶层设计重在“制衡”

财政部财政科学研究所前所长、中国财政学会PPP专委会主任委员贾康说，PPP机制创新是“供给侧改革”的重要方面，关键是如何管好地方政府及代表其出资的国有资本之“手”，不至于让民资沦为JQK（勾住民资，框住民资，PK掉民资）的尴尬局面。

在贾康看来，地方政府及国有资本应与民营资本一样，都需当好“球员”，而不是“裁判员”，谁是裁判员呢？“裁判员”应是各级法院。

在具体的PPP项目运作中，该如何让制衡机制更有效？吴亚平给出了几点重要建议。他说，可融合基本建设程序与PPP操作流程，建议在可行性报告审批时，对PPP实施方案一并作出决策和审批；明确PPP项目管理制度，像项目建设可让社会资本自主决定，具体到项目资本金制度、工程招投标制和建设监理制是否实施、如何实施。

“明确PPP项目的适用政策”与“重塑职能职责和分工”也纳入了吴亚平的建议之中。他认为，部门分治给地方和社会资本造成了很大困惑，增加了大量的制度性交易成本。此外，坚决实行决策、执行、监督三分离的原则，建立PPP部门联席会议制度，建立PPP全过程的信息披露制度和社会参与机制等。

在实际操作中，不少专家与操盘手均反映PPP过于复杂，属于一个系统工程，如何良性运作仍是一个较漫长过程。PPP制衡与激励机制及具体措施应在长期磨合实践中不断完善，而非现在去设定一个框架，不然将抑制PPP创新。