李宇嘉：集体土地改革单靠“技术性修补”难与国有土地“同价同权”

◎李宇嘉

党的十八届三中全会以来，我国对集体土地制度改革采取的是系统的、全方位的顶层设计，即从确权、试点流转，再到2020年建立城乡统一的建设用地市场，实现市场在城乡土地资源配置中发挥决定性作用，最后达到赋予农民同等的土地权益、破解城乡二元格局、实现城乡一体化的目的。十八届三中全会以后，集体经济范畴“三块地”（耕地、集体经营性建设用地、非经营性的宅基地）的改革全面提速。

由于集体土地关乎8亿农民的民生、社会稳定、耕地红线、生态保护等问题，制度设计又比较复杂，因此在实践中采取了由易到难、渐进改革的路径。

首先，“三块地”改革试点之初就提出坚守“土地公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民利益不能受损”三条改革底线，遵从“封闭运行、风险可控”的原则；其次，“三块地”改革要在城乡规划、土地用途管制下进行；第三，集体土地流转从最易环节展开，如经营性建设用地流转、耕地宅基地抵押；最后，耕地和宅基地流转仅限于集体组织内部，经营性用地流转要符合产业发展要求。

2014年底发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确，改革围绕三个方面开展：传统的土地征收要提高补偿标准、丰富补偿形式；集体建设用地流转则仅限于经营性建设用地，并不包括非经营性质的宅基地；宅基地与耕地一起，探索“两权”抵押（即承包地经营权和农民住房财产权抵押）。

目前，在“三块地”中，集体经营性建设用地入市开展的较快，已经有7宗地入市。此外，集体经营性建设用地出让试行12%~32%的土地增值收益调节金做法，事实上也是对土地征收、增值收益分配的探索和改革。宅基地和耕地流转也有了进展，浙江、江苏等试点区域已有了抵押贷款发放的案例。

但是，流转的“突破性”还显不足，集体经营性建设用地流转存在法律障碍、产权关系比较简单，很多集体建设用地因乡镇企业衰落而长期荒废。

尽管“两权”抵押让农民有机会用财产抵押来增加农业投入、推动农业产业化，但目前来看，流转（转包和抵押）的局限性、碎片化痕迹浓重。如流转要征得原始承包人的同意、抵押保障限于流转期内的收益、抵押物处置仅限集体经济组织内部，不能影响抵押人的基本居住，受让人未申请过宅基地等。因此流转的价值大打折扣。

业内认为，由于建设用地流转仅限于占比10%的经营性建设用地，而占比高达70%且闲置严重的宅基地无法进入市场，使得其与国有土地“同价同权”还有很大距离。耕地和宅基地流转仅限于集体经济组织内部，无法实现土地的资产价值和资本功能，农民财产性、资产性收入无法获得，也不能促进农业的规模化、产业化和现代化。由此，改革陷入技术性修补和边缘上行走的境地。

笔者认为，之所以试点改革效果低于预期，根源在于目前土地流转市场的大环境还不能确保农民对于土地的根本权益。由于宅基地、耕地长期无偿分配的福利化特征，多占、乱占时有发生，产权关系混乱、产权确认缺失。特别是在城市化大潮中，农民对自身利益和土地权属的保障相对脆弱。单纯放大流转范围，同时又无法避免违法占地，这将大面积损害农民权益。

另外，在债务压顶、税收放缓和仍旧存在GDP政绩观的情况下，目前地方政府经营土地的内在激励还存在，若没有设计好完备的机制和制度，集体土地贸然入市的负面效应不容小觑。

因此，笔者建议，要尽快完成土地承包经营权、宅基地使用权、农房所有权的确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块、宅基地块面积不准、“四至不清”等问题，并纳入不动产统一登记平台，这是集体土地市场化的第一步。

同时实施“地票制”，即农民宅基地还耕后，集体建设用地指标变为资本，农民工可携带入城投资创业，这是符合规划和用途管制条件下，最可行、也最能体现资产属性的土地流转模式。另外，要加大已批未建闲置土地利用率，加速推进地方政府土地财政向新型城镇化过程中的税收财政转型。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）