十余省市争当“试验田”内陆自贸区如何突围？

◎每经记者江然 2015年末，一场新雪覆盖了北京城，拨霾见日。 隔着窗户，一场“事先举行”的学术研讨会如期而至。在这场题为“中国内陆自由贸易试验区战略”的研讨会上，所有学者都意犹未尽。 用“恰逢其时”来形容这场研讨会并不为过。《每日经济新闻》记者注意到，截至2015年12月末，全国已有20个省（市、自治区）公布了“十三五规划”建议全文，其中超过一半提出了对自贸区第三批试点名额的争夺。 十八届五中全会提出，要顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，打造陆海内外联动，东西双向开放的全面开放新格局，为我国广大内陆地区开放型经济驶入快车道带来新的历史性机遇。显然，“开放型经济”成为多地未来五年谋篇布局的重头戏。 值得注意的是，“一带一路”战略背景下，供给侧结构性改革大幕开启，搭建内陆开放型经济改革创新试验平台的战略意义更为凸显。12月17日，《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》印发，未来自贸试验区和大自贸区的网络结合，将共同推进中国新一轮改革开放。 根据公开消息，第三批自贸试验区的筛选工作已经启动，锁定内陆地区的呼声很高，中西部各省市方案上报的消息不绝于耳，学术界也提出内陆自贸区应以“1+3＋N”的模式布局，令各地备受鼓舞。不过，也有一些地区并未厘清自贸试验区到底要干什么。“究竟试验什么？在哪儿试？由谁试？又该怎么来试？”成了现阶段专家学者探讨的主要问题。 毋庸置疑的是，无论自贸试验区接下来会设立于沿边或内陆沿线，皆是这场宏大的国家试验的一部分，它承载和试验的是国家层面的战略问题，而非单纯的地方经济发展。内陆地区要形成新的开放高地，需要兼具自身特点，同时，“改革试验田”和“对接国际贸易新规则”这两大功能也应得到传承和延续。 布局之辩：“1+3+N”的宏大布局 这场宏大的国家试验已渐入高潮。 2015年4月8日，国务院正式发文通知在广东、天津、福建特定区域再设三个自贸试验区，同时批准将上海自贸试验区扩围，并启动深化改革相关方案。2015年4月21日，天津、广东、福建三地自贸试验区同时挂牌，宣布三地自贸试验区正式成立。 转眼迈入2016年，天津、广东、福建三地自贸区将迎来首个“周年考”；到9月，上海自贸区三年试点时间就将结束，即将交出备受瞩目的“试点答卷”。 在这种情况下，争设第三批自贸试验区的热情又一次高涨。 据《每日经济新闻》记者梳理，截至2015年12月末，全国已有20个省（市、自治区）公布了“十三五规划”建议全文，“开放型经济”成为多地未来五年谋篇布局的重头戏。这其中，又尤以对自贸区第三批试点名额的争夺最为热情。 建设自由贸易试验区是中国推动新一轮改革开放的标志性事件，作为新一轮开放的重要平台，其势必对下一步开放型经济的构建产生重要影响。至少在学界，对于建设第三批自贸区的必要性和重要性已达成共识。 国家发改委对外经济研究所研究员张建平早在2015年5月就“语出惊人”，未来自贸区将呈“1+3+N”格局。 在张建平看来，中国是世界上最大的贸易国家，自由贸易园区却刚刚起步，可以说我们的体制、机制与贸易自由化的现实需求是相冲突的，所以我们需要设立自贸区。“现在中国有‘1+3’的格局，即上海自贸区加天津、广东、福建，过不了多久这种格局将成为‘1+3+N’。” “美国在上世纪80年代时就有199个正式的自贸区。”张建平在接受《每日经济新闻》记者采访时依然坚持这个观点。“我觉得现在中国自贸区应该按照1+3+N的模式去发展。” N等于几？这是外界十分关注的问题。“如果自贸区还是两三个的话，我觉得我们自由贸易试验区的改革进程就太慢，对于建设开放型经济体系的推动作用就发挥得不够，我个人希望这个N能大一点，沿海、沿江、沿边和沿线符合条件的省区或城市都可以考虑，第一轮大于10，第二轮大于20。”张建平的话让人备受鼓舞。 实际上，基于目前四个自贸试验区的现状与认识，多位学者认为应加大扩围力度，加大开放以促进改革进度。 厦门大学经济学院副教授丁长发近日也对媒体表示，“感觉（自贸试验区）什么都能干，好像什么又不能干，出了一大堆政策，真正落地的还很少。”他以福建自贸区为例指出，“权力清单，责任清单，负面清单三个清单缩减比较慢，自贸区主要依赖传统的土地要素吸引外资为主，而政府放得还不够。最后在经济放缓的情况下，还是传统的GDP税收等作为这个短期的核心任务。”因此，丁长发建议要扩围，政府要改革，给市场更多的空间。 落子之辩：如何确定N在何处 公开消息称，第三批自贸试验区的筛选工作已启动。也有消息称，筛选范围将锁定内陆在内的地区。但到底如何落子，中央仍在审慎考量。 在学术界眼中，这首先需要对自贸区建设的功能和作用认识透彻。“内陆自贸区的建设，应该是新常态下转方式和调结构的重要依托和平台。”张建平说，“‘十三五’期间，一个重要的发展逻辑就是用开放促改革，以改革来促发展，以发展促转型。” 实际上，这也是当初设立上海自贸试验区的初衷：以其作为突破口和抓手，打破现有的体制机制僵局，倒逼国内改革开放、发展和转型。“在上海自贸区提出之前，要让地方去改革，简政放权、做负面清单谁动？怎么动？这是没有突破口的。但是有了上海自贸区这个抓手，地方省市一看积极性就起来了。”张建平坦言。 此前也有观点认为，内陆地区本身开放水平不高，达不到试验目的或没有试验的需求。 “自贸试验区要解决的关键问题之一，是对接国际经贸新规则，需要在一个地方先进行有限范围内的风险压力测试。”一位熟悉自贸试验区选批工作的商务部人士说。 新一批自贸区设立阶段与当初上海自贸区设立时期相比，又已发生很大变化。随着TPP的签署，更多的国际经贸新规则被涉及，需要实践。“很多东西不仅仅在东部地区，在中西部地区也需要实践。”上述人士说。 新常态下，内陆地区在转型升级过程中，与沿海地区相比，矛盾更大，问题更突出。对外经贸大学副校长林桂军向《每日经济新闻》记者表示，中西部发展差距成为我国面对的核心问题之一，如何通过自贸试验区来解决这个问题也是值得思考的。 “内陆地区跟东部沿海地区的经济落差就已经很大了。开放是促进发展一个非常重要的手段，如果把所有的自贸试验区都放在东部，就意味着东部和中西部之间，因为开放政策的落差，而形成的经济差距会越来越大，这也有悖于国家促进区域经济协调发展的总体目标。”上述商务部人士同样表示。 值得注意的是，“一带一路”国家战略为内陆地区的发展带来了新的平台和机遇。使得我国新一轮开放是向东西南北四个方向全面开放。“在这个过程中，‘一带一路’成为改革开放一个重要平台和支点。在这个平台之上，中国转方式和调结构就有更大的空间范围。”张建平说，“尤其是在‘一带一路’上，如果能够有更多这样的自贸试验区，就意味着这些内陆地区的自贸试验区的平台上能够集聚来自国内、国外的大量新资本，投入到当前内陆地区急需发展的服务业和创新型制造业上。”路径之辩：国家战略和地方特色 高呼声中，中西部各省市政府已先后上报了相关方案。 需要指出的是，地方政府在跃跃欲试的同时，也必须要意识到，争创自贸试验区首先要考虑的是能不能承载国家的试验任务。换言之，自贸试验区是要去服务国家战略的。怎么去服务？这需要摒弃地方发展思维。 也就是说，新设立内陆自贸试验区可能面临的形势、区位产业等与现在批建的四个沿海自贸试验区不同，但核心内在应该是传承、统一、一体的。“特别是在总体方案的设计和起草过程中，还得参考四地自贸区的方案，因为这个方案不是哪一个地方、也不是哪一个个人的，它是一个集体研究结晶，框架和内容会有一脉相承的延续性。”天津市商务委相关人士提出了自己的建议。 另一反面，则是要突出地方特色。多位学者指出，先行的四个自贸试验区形成的经验，在全国复制推广也有可能遇到一定问题，比如中西部不沿海、贸易量不大、或金融领域创新的需求不那么大。因此，各地方在争创自贸试验区时，也需要提出在当地试验的作用、意义在何处。 总结而言，地方在申建自贸试验区时，首先要能体现国家战略意图。其次是发展模式有特色。也有学者建议，具体的衡量标准中，发展水平只是参考性条件，更重要的在于是否有很强包括地域上的示范带动作用，以及模式上的代表性。 “自贸试验区不是为某个地方的发展而服务的，更多的是在这一个地方试点能够对类似的地区形成示范带动作用。所以地域代表性特别强调。”一位在实操层面熟悉国家要求的人士指出，“在中西部地区不同发展水平的地方进行自贸区建设试点，应该能对它的周边地区产生很好的辐射带动作用。” 眼下，已经有一些对于四大自贸试验区发展状况的评估，指出试验过程中扩大开放、风险测试还不够，存在“大门开了，小门不开”的问题。也因此在未来的试验中，扩大开放将有更大力度的实践。 值得注意的是，目前申报方案的中西地区省市中，不乏有一些开放度较高、人口超过千万的大城市，已具备构建内陆开放新高地的基础条件。 据商务部国家贸易经济合作研究院研究员杜国臣给出的一组关于内陆开放基本情况的数据，包括成都等在内的15个副省级城市里，在多个经济指标上表现并不差，尤其是一些开放型经济的发展水平上，有一些城市有非常好的基础。 思维之辩：内陆自贸区更需要创新思维 那么，内陆自贸区模式应该怎么选？ “港口城市适合选出口导向加自由贸易港，再搞点出口加工包装仓储等。”林桂军说，对于内陆地区，还是要以创新为导向的。“内陆地区适合创新，因为没有地理上的优势。” 实际上，模式创新已经在这场国家试验中显现出一定成果。据上海自贸区相关负责人透露，商事登记制度改革中的创新曾一度引发轰动效应。到目前为止，上海自贸区引进企业方面创了“历史奇迹”。 张建平也同样认为，除了转变政府职能、扩大服务业的开放和推进负面清单的管理模式、创新金融和海关的监管模式等“规定动作”之外，“内陆地区一定要创新观念，创新体制，创新机制，创新管理模式。”他表示，“有了自贸试验区，也就意味着大量资本集聚，那么一定要朝着创业和创新的方向去发展，设立一系列新的体制机制，把自贸区平台与双创平台的优势叠加起来，使得这些自贸试验区真正成为‘一带一路’建设上的重要平台，重要的引擎和增长点。” 持同样观点的还有中科院教授、国家创新与发展战略研究会副理事长吕本富。“创新才是一个地区发展的内生动力，只有这个地区有自己的品牌、长久的内生动力，它的经济增长才是可持续的。”他直言，“从这个角度说，我们看创新，现在北京是绝对第一的，第二是深圳；第三应该是杭州，第四，成都也不错。”值得注意的是，作为中西部特大城市，目前成都的双创氛围已经排在全国前列。 要创新就一定需要以人才为核心，人才的积累也是一个需要克服的难点。 “将来，自贸区政策应该在如何能引进科教资源、人才资源上做文章，这可能比单纯地引进商品资源更到位。”吕本富告诉记者，“但目前的自贸区建设，还没有人做科教、人才的文章，怎么把这种智力资源引来，发展内生式创新。我认为这是自贸区或者是下一个自贸区应该探讨的重点。” 对于内陆自贸区的选择，吕本富向《每日以经济新闻》记者概述为“三江汇流”：第一是供给侧改革；第二，结合这个地区的市场化创新机制，有当地的高校人力资源支撑的地方是我们可以考虑的。比如成都就有电子科技大学，人力资源水平高，那么再加上自贸区，就可能会探索出一种新的发展模式。 实际上，以全球闻名的纽约市为例，其强大的金融中心地位，带动了资源聚集和配置，使得像脸书、谷歌等一批起步于硅谷的企业，也把自己的全球中心或国际总部设立在纽约金融区，以便进一步与全球经济融合。 而在城市建设方面，纽约长期以来只做两件事，第一是建设更大的城市绿地和开放空间，能够更好地吸引这些高素质的人才到纽约来过有质量的生活；第二则是建设大量文化中心，比如展览馆、博物馆，还有高质量的餐馆，用这种高端的服务贸易来进一步吸引高端人才的集聚，最后就形成了纽约独特的竞争优势。 《每日经济新闻》记者也注意到，西部诸如成都这样的城市，已经提出了要建设成为“宜居宜商宜业”的城市，并凭借其良好的金融服务和铁路、航空口岸优势以及开放包容的创业环境，具有很强的人才吸引力和开放试验条件。普华永道城镇化与政府服务总监高骏杰也从第三方评估机构的角度指出，“这些条件可能会对内陆自贸区的建设有较大促进作用。”