李宇嘉：北京积分落户还需借助城市功能重构缓解外来人口压力

近日，《北京市积分落户管理办法》和《北京市居住证管理办法》正式公布，并向社会公开征集意见。这结束了一线城市只有北京没有出台居住证制度的历史，并以居住证为载体，开启外来人口积分落户京城的“大门”。

但是，对于姗姗来迟的两个《办法》，业内却以“京城落户难于上青天”来表达对其失望之情。

首先，“北京版”居住证除了可参与积分落户外，未体现其他城市居住证通常会附加的各项公共服务或权利，仅笼统地表示居住证持有人享有相关公共服务。其次，落户标准高不可攀，选拔高层次人才的“绿卡”制特征和排外倾向较为明显。最后，多少分可以落户要根据北京市人口调控的情况每年调整，这表示人口压力大时，标准还将提高。

尽管“北京版”积分落户政策超乎想象的苛刻，但也是不得已而为之的结果。放眼京津冀，甚至在全国，没有哪个城市像北京一样，承担着如此多的全国服务性功能，集政治、金融、文化、教育、体育、卫生等中心等于一身。

另外，1996年，北京的平均工资为三大人口输出地（河北、河南和山东）的1.7倍，2012年上升为2.3倍；1995~ 2012年，北京的食品平均物价指数为104.9，分别比河北、山东和河南低0.14、0.25和0.65；目前，北京人均财政支出分别是河北、山东和河南的3.3倍、3.1倍和3.6倍。

这样的城市地位，决定了北京对京津冀、“泛京津冀”（山东、河南、山西和东北等）乃至全国，都有强大的资源“虹吸效应”。在2000~2013年短短的13年间，北京人口就增长了752万，而且人口增长还在呈加速态势。

三个因素决定了外来人口涌入北京的趋势无法阻挡。一是我国城镇化依旧处于快速推进阶段，人口流入版图分布上将延续“十一五”、“十二五”期间“弃小从大”的格局；二是相比长三角、珠三角，京津冀或“泛京津冀”区域内其他中心城市与北京市在就业、收入、公共服务等方面的“鸿沟”更深，也更难填平；三是随着北京城市功能的调整和产业疏导，现代服务业、第三产业等高附加值的行业将成为主导产业。服务业的人口集聚能力更强，特别是在生产生活配套服务业（物流、餐饮、家政、商业等）就业人口的集聚上尤为明显。

如果积分落户门槛不高，将吸引更多外来人口涌入北京。同时，根据现行的《北京市城市总体规划（2004-2020）》，北京市常住人口在2020年须控制在2300万人。也就是说，未来5年，北京只有150万的人口增长空间，平均每年不到30万。另外，到2020年，北京中心六区人口要在2014年基础上每年降低2~3个百分点，到2020年下降15个百分点左右。这意味着未来5年，北京必须设法把近200万人口从中心六区内迁出。因此，筑高积分落户大坝是不得已的做法。

但是，即便积分落户门槛居高不下，外来人口涌入北京的趋势也无法阻挡。“十三五”期间，北京对周边乃至全国的人口吸附能力仍旧很强。笔者认为，综合解决北京“城市病”、人口困境和外来人口户籍诉求，人为的“堵”或“限”很难见效，应从城市区域功能调整、环北京经济圈建设、京津冀一体化三个方面同步推进。

首先是优化北京城市空间结构。2004年完成的《北京城市总体规划（2004-2020）》，首次将城市空间结构由“单中心”改为“两轴-两带-多中心”，强调新城建设。但是，由于“新城”的政策意图不明确、位阶关系不清楚，加上轨道交通建设滞后、产业在空间内重构不到位，北京至今仍旧是“单中心”。目前，北京71%的产业活动和71.8%的从业人员仍集中在中心六个城区。

因此，建议以通州“城市副中心”建设为契机，加快三大新城（通州、顺义、亦庄）和八大职能中心建设；以功能重划、产业重构和“由中心到外围”的公共服务疏解为契机，形成新城或新中心“职住循环系统”，以改变城区外围公共服务职能缺乏、产业集聚不够、大型社区配套条件不佳的局面，最终彻底根治“潮汐式”交通造成的严重拥堵、大气污染、生态环境破坏等，从而释放新增人口空间。

其次是加强环北京经济圈建设。通过轨道交通建设、税收共享、共建产业园区（观光旅游和生态农庄），扶植环首都中小城市发展，特别是要攻克“环北京贫困带”（25个国家级贫困县），疏导人口向京郊及津冀环北京区域转移。

最后，在一体化上，京津冀相比长三角和珠三角，产业和人口协同能力最弱。建议以京津冀三地接壤的通州新城建设为突破口，探索当三地分属不同的省级政府时，如何实现交通、生态、产业规划和公共资源的共享，加快三地编制土地利用、城乡、生态保护等相关专项规划的协调，以规划“落地”为硬指标，实现中长期内人口、资源、服务和产业在三地间的合理分布。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）