李宇嘉：地方财政短板下 用渐进过渡提高城镇化率

加快提高户籍人口城镇化率是“十三五”经济社会发展的主要目标之一，也道出了新型城镇化的本质和内涵，即农业转移人口获得城市户籍，并与城镇居民拥有同等权利和义务。

只有户籍人口城镇化率明显提高，才能改变过去在“土地城镇化”的模式下，农民工只能在城里打工，无法进行投资和大额消费的状况。并真正实现农业转移人口融入城市，作为城市生活消费和投资的基本单元，充分发挥“城镇化是最大内需”的功效。

事实上，提高户籍人口城镇化率早已成为共识，但这既要考虑大城市运转负荷、城市治理能力的问题，又要考虑在税收和企业利润增长进入“个位数”时期，城市主政者和企业拿出“真金白银”做公共服务和补足社保的问题。

同时还要考虑经济下行背景下，职业培训和保障就业等方面的问题。这就涉及到财税和预算改革、政府间财权事权重划、“市民化”成本分摊、创新融资等。

为此，渐进过渡和激励相容是两条可选的路径。首先，《“十三五”规划建议》提出，“实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。”这是将居住证以及特大城市“积分落户”制度作为推进户籍制度的改革，最终实现外来人口市民化的过渡。

相比原来的暂住证，居住证前进了一大步。在财税改革短期难见效、公共服务供给滞后的情况下，渐进过渡、量力而行的思路，一方面降低了外来人口市民化的成本，提高了地方政府增加入户比例的积极性；另一方面，消除了非户籍人口市民化的最大障碍——义务教育和平等就业后，非户籍人群在很大程度上已融入城市，在消费和投资上的“内需”将全面释放，税收结构优化，城市产业集聚和分工效应、规模效应将充分发挥，公共服务成本将被分摊。

其次，地方政府在提高入户比例上，要实现激励相容。为此，《“十三五”规划建议》提出了“双挂钩”，即“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩”。前一个挂钩，既是中央地方共担市民化成本，又是激励地方政府提高户籍人口比例的举措；而后一个挂钩，既承认城镇化中地方政府对于空间的合理诉求，又将这种诉求与“人的城镇化”激励相容，避免过去的土地城镇化。

应当说，《规划建议》描绘的新型城镇化发展道路，不管是对城镇化障碍的认识，还是对“人的城镇化”的路径选择，都称得上是对症下药，关键是机制和政策的细化落实。

另外，还要有配套改革。一是要做实居住证的公共服务内涵，如随迁子女义务教育、免费中等职业教育和异地高考等。二是地方财政支出要由“增长型”向“服务型”转变，即三中全会《决定》提出的“建立事权和支出责任相适应的制度”。

过去10年，地方财政收入每年增幅高达20%，加上占地方收入35%的土地出让金，地方收入总盘子是比较大的。但由于“增长型”财政驱使、加上预算监督滞后，锦上添花的“地标性”工程多、雪中送炭的“实用性”项目少。因此，未来财政和土地收入要全面向公共服务转移。

三是外来人口市民化要算综合的、长远的经济账。

目前，即便政府没有给予其户籍身份，2.5亿农民工也已经在城市有稳定的工作和居所，并通过保留农村土地，实现自我社会保障。因此，市民化的成本没有那么高。同时，在城市立足的外来常住人口，不仅是我国人口红利的主力，也是消费和投资的主力。

即便就业环境、工资待遇、社保水平、住房条件差一些，但农民工已融入城市。这些人群市民化后，城市户籍人口将增长50%，其刚性消费、储蓄投资将全面释放，农村建房的无效投资、破坏生态、占用耕地等问题将破解。

这对提升我国消费规模和做大内需、提升城市产业和人口集聚效应，夯实第三产业主导来说，可以达到“上台阶”的效果；对于优化地方收入结构、转变地方行为模式来说，也可起到内生驱动的作用。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）