省以下环保执法将实行垂直管理

11月3日正式印发的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）要求，今后五年，要在已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，努力实现新的目标要求，生态环境质量总体改善列入其中。

《建议》提出，强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动；实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度等。

对此，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文告诉《每日经济新闻》记者，《建议》中生态文明的建设得到了前所未有的重视，对生态文明建设提出了符合时代发展需要的改革要求和行为举措。

亮点1统筹规划推进多规合一

在资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转的当下，《建议》仍旧提出了生态环境质量总体改善的目标，要求生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升。能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。

中共中央要求，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

为此，《建议》提出，设立统一规范的国家生态文明试验区。根据资源环境承载力调节城市规模，依托山水地貌优化城市形态和功能，实行绿色规划、设计、施工标准；支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业工艺技术装备更新改造。发展绿色金融，设立绿色发展基金。

同时，要求加快建设主体功能区，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策，发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，推动各地区依据主体功能定位发展。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。作为“多规合一”的积极倡导者，常纪文认为，通过“多规合一”等措施，能够推进主体功能区的科学开发利用。

亮点2 5年完成垂直管理改革

《建议》要求，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。其中，改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。开展环保督察巡视，严格环保执法。

对此，中共中央总书记习近平在就《建议》起草的有关情况作说明时，在“需要重点说明的几个问题”中，指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。

同时，进一步解释，建议稿提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。这项改革要在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。

常纪文认为，通过这一改革，巩固属地的环境监管责任制度，形成企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环境保护监管监察新模式，既保障环境执法的效果，又遏制地方保护主义。