从中俄丝绸之路创新园看中国开发区破局之道

◎每经记者 张静

作为中俄两国政府战略层面的合作项目之一，备受瞩目的“中俄丝绸之路创新园”已经在陕西西咸新区沣东新城开始建设，并有苏霍伊商用飞机等重点项目落地，开创国内开发区发展新模式。

这一切背后的推手是西咸新区沣东新城。在国内一众开发区中，西咸新区沣东新城可谓是初出茅庐的“后辈”，但对于开发区模式的创新和探索，无论是此前的行政托管还是现在的中俄共建产业园区，沣东新城都先人一步。

事实上，作为中国30年高速发展的成功经验之一，开发区已成为“中国模式”的一部分，然而随着开发区的扩容，走过多个阶段和版本的开发区，已面临困局和瓶颈，转型和升级成为国内开发区所面临的迫切课题。

特别是在全球化视野下，开发区亟待通过制定新的开发区战略推动开发区继续往高层次升级转型发展，而从区域化走向国际化，管理走向多园化和标准化，不失为开发区“下一步”的不错选项。

那么开发区能否“走出去”？如何“走出去”？中俄丝绸之路创新园成功的实践经验是什么？《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）就此对话采访了西咸新区沣东新城党工委副书记、管委会副主任陈洪涛。

◎全球价值链低端之惑——

“开发区”三十年来国际化进程依然任重道远

NBD：您对国内开发区的现状怎么看？如何评价这种中国特色的开发区模式？

陈：中国开发区自成立至今，大致可以分为四个阶段：

一是开发区雏形阶段，即1.0版本。上世纪七八十年代，改革开放孕育了中国最早的开发区雏形，其中以深圳蛇口工业区为代表，特点是按照“经济特区”的模式“摸着石头过河”。

二是单一经济区功能阶段，即2.0版本。这一阶段的开发区以经开区、高新区最为常见，通常辅以出口加工区、保税区，其特点是以发展工业制造业、利用外资、出口创汇为主，致力于促进区域经济发展。

三是城市新区功能阶段，即3.0版本。进入21世纪，开发区开始承担城镇化重要载体的职能，逐渐演变成新的城市中心。其中以西安高新区、苏州工业园等为典型代表，特点是产城一体化——开发区的发展也是城镇化的过程。

四是接轨国际贸易阶段，即3.5版本。在经济全球化和区域经济一体化的大背景下，中国开始尝试设立自由贸易区——在贸易和投资等方面探索更加便利的安排，其中以上海自贸区为代表，其实质是采取自由贸易政策的关税隔离区。

目前，我国各种级别、各种版本、各种阶段的开发区数量众多，但多是集中在1.0至3.0版本的简单重复，没有考虑全球化的时代背景和企业全球化的需求，这直接导致开发区的严重无序化同质竞争，开发区内的企业也一直只能处于全球价值链的低端环节。

NBD：根据您多年开发区的工作经验，您认为当前开发区发展存在哪些困难？

陈：一是法律的困境。由于历史原因和思维惯性，中国开发区长期以来“重创新、轻规范”，为招商引资普遍存在“政策洼地”现象，以税收返还等方式变相减免税收亦不鲜见，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争。国内层面，这些政策会陷开发区于司法诉讼的泥潭而被宣布无效。国际层面，这些政策会导致开发区成为反倾销反补贴诉讼的连带被告，破坏国际竞争秩序。

其次，发展模式的困境。传统开发区很大程度上依靠出让土地使用权的收入来维持开发区运营，现实中开发区管委会往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，从农民手中低价收购土地使用权，然后通过高价转让住宅和商业用地来反哺低价转让的产业用地，其中存在牟取暴利的现象，属于非公平交易。由于受到国家划定城市边界和土地指标等条件的硬性约束，全国房地产供过于求及土地价格上涨趋缓的软性约束，如此发展模式已经难以为继。

NBD：从目前国内开发区过热过多的现状来看，是否存在招商困难问题？

陈：开发区招商引资的理想状态是吸引企业的价值链高端部分，吸引跨国企业的总部或者研发中心等价值链的高端。但跨国企业总部对于资本流通、贸易便利和人员进出便利以及知识产权保护等均有相对较高的要求，而事实上开发区提供的服务在制度层面无法满足跨国企业总部的这种需求。全国开发区发展三十多年来，没有成功吸引一家跨国公司的总部入驻即很能说明问题。另外值得注意的是，中国的企业或者开发区孵化的企业在进行全球化经营时，我们的开发区也难以提供相应的全球化服务。

◎转型升级之路——

从本地化走向国际化、现代化 以全球视角抢占世界稀缺资源

NBD：开发区在完成了最初任务之后，往往会面临问题和尴尬，这就面临何去何从的问题，对此您怎么看？

陈：对，国内开发区还面临体制回归的困境。1.0～3.0版本的传统开发区与行政区相比在体制机制方面并无太多优势，开发区管委会作为地方政府的派出机构，通常要全面负责开发区内所有的重大事务的协调和管理，但是由于定位和授权不足，导致管委会与开发区所在地政府在社会管理、经济利益划分等方面产生冲突，严重制约了开发区的快速发展，结果是许多地区的开发区最终被行政区合并。

NBD：您一再提开发区发展要有全球化视野，开始新的转型和升级，国内开发区是否已经具备了“走出去”的条件？

陈：事实上，在中国以全球视野谋划和推动创新发展的今天，我刚提到的诸多困境已严重制约开发区发展，亟待通过制定新的开发区战略，推动开发区继续往高层次升级转型发展。

今年5月《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》审议通过，提出在部分区域系统推进全面创新改革试验，破除体制机制障碍和先行先试，开展更高层次的国际创新合作。同时结合2014年11月中国牵头制定的《亚太经合组织互联互通蓝图》，提出推动实现“亚太无缝、全方位互联互通和一体化”的目标，这为中国开发区谋求更高层次推进开发开放，在国际合作层面寻求体制机制创新突破创造了条件。

NBD：开发区如何“走出去”，进行转型升级？

陈：我认为应从两个方面着手。

一是开发区在开发发展方式上要实现从区域化、传统化到国际化、现代化的转变，从锲入全球价值链的视角出发，以更加积极的姿态参加对世界范围内稀缺资源的争夺和市场分割，在更大的空间范围内配置资源。

二是开发区管理多园化、标准化。在园区物理形态上由点状的单一园区向网状的多园化转变，在投资环境上由随机性向标准化转变，在园区管理上由行政型向法治化转变，参照国际通行惯例和标准打造“连锁性”的标准化园区发展环境。

◎“引进来”“走出去”之探索——

中俄丝路创新园的创新与示范 加速生产要素跨国界互联互通

NBD：作为中俄两国政府战略层面的合作项目之一，中俄丝路创新园备受瞩目，按照您的理念，该园区是否是开发区国际化的一种探索？

陈：中俄丝路创新园是异地开发，统一管理。可以说在开发区继续转型升级方面，西咸新区的“中俄丝绸之路创新园”已经迈出了试验性的步伐。按照总体规划，中俄丝绸之路创新园项目将进行多个方面的创新和探索。

首先在物理形态方面，中俄丝绸之路创新园项目创造性地采取了“一园两地多点”的建设方式——在中俄两国各建一个园区（远景规划覆盖丝绸之路沿线国家），两个园区通过“请进来、走出去”战略，促进中俄双方企业互到对方国家投资发展。同时通过“USpace青年创业计划”在中俄两国多个城市布设多点子园区，积极推动中俄企业资源共享和中俄青年创新创业交流，实现互利互惠。

其次，园区管理方面，中俄双方共同设立园区单一管理机构，统筹协调中俄两地园区的总体规划、运营管理、政策支持、项目引进、环境打造、产业培育以及资金扶持等，促进生产要素跨区域、跨国界地有效互联互通，建立一个内外资本融合、内外技术交流、内外市场衔接、两国产业共同发展的新型园区。

NBD：中俄合建园区这一模式的示范意义在哪里？未来如何布局？

陈：该园区将为我国开发区统筹推进经济社会和科技领域改革，统筹推进“引进来”和“走出去”合作创新，探索出一条新路径。未来将采取1+N的发展模式，将中俄项目合作模式和中国开发区的管理经验复制到金砖国家和丝绸之路经济带沿线的其他国家，通过标准化的园区服务环境构建科技园区的连锁网络经营模式，最终实现国内北上广深、国外“一带一路”沿线和欧美主要国家均有园区布局的目标。目前，中韩合作园区和中阿合作园区正在积极筹备中。