负面清单顶层设计出炉2018年覆盖全国

◎每经记者 胡健

昨日（9月21日）傍晚，新华社发布消息，日前召开的中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。意见对实行市场准入负面清单制度作出了顶层设计。

《每日经济新闻》记者注意到，市场准入负面清单由国务院统一制定发布，从2018年起全国正式统一实行。对此，业内人士表示，负面清单制度的推出，与本届政府对行政审批制度的改革方向一致，这也意味着传统的行政审批制度将全面改革。

明确企业不能干什么

意见指出，市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在国内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。实行市场准入负面清单制度，对发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，建设法治化营商环境，构建开放型经济新体制，具有重要意义。

国务院总理李克强在今年2月9日国务院召开的第三次廉政工作会议上指出，权力清单将明确政府能做什么，责任清单明确政府该怎么管市场，“负面清单”明确企业不能干什么。李克强在上海调研时曾说，负面清单实际上支撑着政府的责任清单：禁止做什么比允许做什么更难。负面清单更加精细化，不像之前大而化之，这实际上也增加了政府责任，要求政府要对负面清单更加熟悉，加强事中事后监管，提高行政效率。

意见明确，市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类。对禁止准入事项，市场主体不得进入；而对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；对应该放给企业的权力要松开手、放到位，做到负面清单以外的事项由市场主体依法决定。

负面清单制度的推出，意味着传统的行政审批制度将全面改革。财经评论员李文海告诉《每日经济新闻》记者，负面清单管理与本届政府对行政审批制度的改革方向一致。他说，以往对企业投资准入实行项目审批制度，会产生三个问题：一是资源错配，谁拿到政府批条，谁就容易获得银行贷款；二是导致宏观调控边际效率下滑，对市场配置资源效果起负面作用；第三，政府权力过大就容易产生腐败。

划定改革时间表

负面清单管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。在我国，随着“普惠制”渐成趋势，制度创新也逐渐取代政策优惠，成为新一轮改革开放的着力点。

但不少专家都提到一个问题，微观层次的管理上要推广“负面清单”管理，在宏观层次的管理节奏则需要把握好，尤其是这还牵扯到外资问题，需要分步走，不能“一刀切”。

此次意见也明确了改革步点：按照先行先试、逐步推开的原则，从2015年至2017年，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

意见还特别要求，市场准入负面清单由国务院统一制定发布；地方政府需进行调整的，由省级人民政府报经国务院批准。

复旦大学经济学院副院长孙立坚告诉《每日经济新闻》记者，负面清单管理是制度红利而不是政策红利，必须考虑到系统性风险，中国要实现经济转型和产业升级，需要依靠要素推动经济增长，但必须在相关准备完备时才能全面推开。“一些领域放开以后，监管能不能跟得上，对外资放开某些领域能不能合理控制风险，这些都是需要考虑的问题，也需要时间去探索。”孙立坚说。

在市场准入负面清单的探索方面，自贸区无疑走在了前头。今年4月20日，在对前两张上海自贸区的负面清单进行完善的基础上，国务院发布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》。上海、天津、福建、广东四个自贸区同步实施、统一使用新负面清单。

李文海说，尽管自贸区的负面清单和刚通过的全国性负面清单，一个侧重于外资，一个着眼各类市场主体，但推广思路是一脉相承的，均旨在放宽投资门槛、加强事中事后监管。而另一个关键词就是统一，这有利于打破地区封锁和行业垄断，使得市场竞争环境更加充分，避免形成政策洼地与政策高地。