如何用税源涵养挽回土地财政颓势

◎李宇嘉

近几年以来，征地拆迁的巨大支出，让维持土地财政的边际收益越来越低。财政部数据显示，2014年，全国土地出让收入42940亿元，而土地出让支出41211亿元，占比达到96%，其中补偿成本支出占比达到82%，土地出让纯收益超高的时代已经一去不复返。

事实上，2011年以来，成本支出侵蚀绝大部分出让收入的情形，已渐成土地市场的常态。土地财政的行为模式，已从过去看重溢价收益转向了看重土地流转税收、房产税收、工业园区建设和固定资产投资等所谓“综合收益”了。

据统计，土地流转税收和房产税收合计占到地方全口径财政收入的27%；通过减免工业地价提高招商引资能力，间接带来的工商税收、固定资产投资也很可观，这是地方政府看重的土地财政新模式；另外，土地换基建、储备土地融资等，可以实现政府投资、做大固定资产投资，而不用地方政府掏一分钱。

当楼市整体“去库存”让土地市场整体陷入疲弱局面之势已成，不如告别土地财政而向税收型财政过渡，这或许才是土地财政真正的归宿。

有学者提出了两条路径：一是城镇居民普遍拥有了不动产，未来房产税一定程度上可以代替土地财政；二是通过完善城市基础设施体系，土地财政促成了产业和人口集聚、企业运营成本降低、分工细化和产业升级的效应，进而涵养税源，最终顺利过渡到税收型财政。

但笔者认为，房产税能否铺开，关键在法理障碍，而非不动产拥有情况。国有土地出让是城市公共设施的融资手段，地价中已包含了政府免费提供未来70年公共服务的贴现值。因此，征收房产税需要解答公众对重复征税的质疑，故房产税全面征收还有很长的路要走。更何况，房产税替代的仅仅是显性的土地收入，而前面讲的土地出让综合收益，其量级将是房产税难以匹敌的。

尽管土地财政支持基础设施建设在集聚产业和人口、降低营商成本、促进分工细化和升级、涵养税源上有积极效应，但言及替代土地财政还为时尚早。一方面，土地财政支持基建投资的效率不高，各地“重锦上添花”（如城市广场），“轻雪中送炭”（保障房和医疗教育等）；另一方面，工业超低地价让过剩行业遍地开花、重复投资到处盛行，僵尸企业始终难以退出，除东部沿海少数城市外，难言产业升级成功，税源仍待培养。

无论是房产税还是企业税收，短期内都无法像土地出让金一样，能够有如此高的征收效率和综合功能。当前的问题不是土地财政的没落，而是如何用好土地财政。

基于此，笔者对未来提出三点建议：

首先要划清支出边界。土地出让要完全投入到民生性基础设施上（而不是好大喜功的形象工程），以渐进集聚产业和人口，促进产业分工和升级，精心涵养税源。

其次，创新土地融资模式，土地出让建设公共设施（新型城镇开发、新区开发、地铁建设等），可以采取“谁投资、谁受益”的方式，即通过土地出让，让购买土地和房产的主体为这些公共服务项目融资，并同时享受公共服务完善带来的资产增值收益。这样一方面可倒逼公共设施建设效率的提高，另一方面也可加速产业和人口在城市集聚，加快产业升级。

最后，要提高土地利用效率。我国土地利用效率之低是有目共睹的——全国644个城市的人均建设用地133平方米，远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平；工业用地容积率在0.3~0.6，发达国家均在1以上，而地均产值不到发达国家的1/3。通过存量土地盘活的“腾笼换鸟”效应，能为新型产业腾出空间，能将价值低估的土地释放出来，可以减轻城市外延扩张造成财政无谓支出。

土地结构优化后，城市单位空间产值迅速上升，公共设施边际成本降低，产业分工和升级将加速。因此，要基于产业比较优势，调整存量用地结构，促进传统工业用地向先进制造业和现代服务业供应，以用地成本上升倒逼传统产业外迁或退出，人口多的城市要推进“工改居”，这是未来土地财政转型的重点。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）