余丰慧：需堵住政策性金融与自营业务相互“搭便车”之路

◎余丰慧

中国政府网12日消息，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行改革方案已获国务院批复同意。

上个世纪90年代初，当时称为四大专业银行的“工农中建”由专司工商业信贷业务、农业信贷业务、基本建设信贷业务和进出口信贷业务的专业银行向综合性商业银行转变。这时，一个问题出现了：“工农中建”长期承担的政策性业务怎么办？经过多年争议、专家论证，采取了两步走做法，一是先分账管理，即：将政策性金融业务从四大行的商业性经营业务中分离出来，实行专账专户管理，进行过渡；二是成立政策性银行，专门接管和经营四大行的政策性业务。因此，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三大政策性银行应运而生。

国家开发银行承接工商银行和建设银行已经分账管理的政策性金融业务，包括重点工程基本建设、技术改造等固定资产贷款，拨改贷政策性业务，基础设施建设政策性贷款，以及开发性金融业务等；中国进出口银行承接中国银行的进出口政策性金融业务；中国农业发展银行承接中国农业银行分账管理的农业政策性金融贷款，主要是粮棉油收购贷款，采取封闭运行、分账管理，确保不向粮农打白条。至此，“工农中建”四大行彻底剥离政策性金融业后，专心向商业银行转轨。

三大政策性银行分别在各自政策性金融业务领域发挥了重要作用。

国家开发银行多年来承担国家重点工程项目的金融业务需要，和包括地方在内的基础设施建设的准政策性、公共品金融需求，成效非常显著；中国进出口银行圆满完成了进出口政策性金融业务任务；中国农业发展银行在确保粮棉油收购、库存、运输，以及加工的金融需求上发挥大作用，达到了设立政策性银行的初衷。

不过，随着我国市场经济体制的发展和完善，以及经济转型、结构调整，特别是全球金融危机后，中国经济进入新常态下，三大政策性银行在业务定位、发展方向、内部机制等方面发生了微妙变化。最明显的特征是，成立之初定位的政策性业务范围在缩小，三大政策性银行越来越“吃不饱”。内部机制仍然是准行政性机构，与市场经济方向越来越背离。其业务急需拓宽边界，内部治理机制急需完善，急需朝着真正的企业性质、市场主体靠拢。

在三大政策性银行中，国家开发银行是转轨最早的。其在前几年就开始在做好开发性金融业务的同时，大力拓展纯商业性金融业务。其内部机制已经完成了公司制改造。

因此，在国务院的这次批复中，强调的是要坚持开发性金融机构定位，进一步完善开发性金融运作模式，并没有过分强调政策性银行定位。这是区别于另外两家银行的特点。

国家开发银行的组织架构和治理结构改造，补充资本金，强化资本约束机制等任务已经提前完成，并不是太繁重，目前主要任务应该是全力发展开发性金融业务和纯商业性金融业务，特别是要抓住 “一带一路”建设的金融需求机会。

中国进出口银行应该按照国务院的批复，充分发挥在稳增长、调结构、支持外贸发展、实施“走出去”战略中的功能和作用。

国务院的这次批复对中国进出口银行的定位非常清晰：要强化政策性职能定位。要在中国实体企业“走出去”战略中，寻求政策性金融业务的支持项目，确保国家金融政策意志落地。

在三家政策性银行中，中国农业发展银行在内部组织架构和治理结构上，是相对缓慢和落后的。其当务之急是，需按照国务院的批复要求，完成内部公司化改制，建立起董事会的决策机制、高管团队等。同时，还需补充符合公司化治理要求的资本金，这是中国农业发展银行治理结构的首要任务。此外，还要尽快确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制。

国务院在批复中给中国农业发展银行的业务定位放出了一道口子：对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算。说明在坚持以政策性业务为主体的同时，允许其发展自营性的商业金融业务。

这里面唯一让人担心的是，中国农业发展银行如何兼顾好政策性金融业务和自营性业务的关系。

自营性商业金融业务盈利性高于政策性业务，但风险也大于政策性业务。政策性业务本身就是从原先的中国农业银行分账管理中剥离出来的。多年来，中国农业发展银行的定位多次摇摆，也多次动议与中国农业银行重复剥离资产。同时，如何界定政策性金融业务与自营性业务的边界、防止出现相互“搭便车”现象，有待进一步研究和探讨。

总之，国务院批复三大政策性银行的改革方案，是三家政策性银行在新起点、新航线上的再出发，对此尚需精心谋划，做好顶层设计。