土地出让金等十大公共资金去向不明：1年达6万亿

一年6万亿元公共资金去哪儿了？

——关于新华社“十问”报道的追踪与思考

谢镇江 张 亮

中国真的很有钱。

钱多到一年6万亿元、累计约30万亿元的公共资金去哪儿了说不清楚。

当然，去哪儿了不知道是人民群众不知道。

证券日报记者近日根据新华社新闻稿及有关部门资料追踪分析，发现我国土地出让金、高速公路收费、彩票资金等十大公共资金去向不明。

近年来，这个问题越来越受到公众关注，也受到两会代表委员的高度关注。然而，在一片又一片的质疑声中，尽管相关部门也做了回应，但依然是一个巨大的问号。

收得爽快、用得糊涂、去向成谜

新华社从“十问”到“七问”

近年来关于庞大的公共资金监管问题“千万次的问”，以新华社2014年的“十问”最具代表性。新华社去年8月份—12月份陆续10次播发“钱去哪儿了”系列报道，追问各类行政事业性收费或政府基金的去向。

新华社去年的“十问”涉及百姓关切的十大领域问题：13年增长超30倍，近20万亿元土地出让金去哪儿了？一年卖3亿多张，机票里的几十块钱去哪儿了？5000亿元住宅维修资金真在“沉睡”吗？一年5000亿元科技支出去哪儿了？一年逾4000亿元高速公路收费去哪儿了？1.7万亿元彩票资金去哪儿了？以及4亿多张公交卡的押金变戏法般层层截留，还剩多少是个谜；追踪水电油价“附加费”，一年仅居民生活电费就“附加”了270亿元；北上广津停车费追踪：至少一半收上来的钱没进政府口袋；追问“大补贴”时代的农资流向，一年查出涉农补贴问题资金20多亿元。

“收得爽快、用得糊涂、去向成谜”，新华社的调查结果令人触目惊心。而随后相关部门的回应，多是“仍在进一步研究中”，或者“尚无规定和具体办法”。

在不久前召开的的全国两会上，新华社再次就公共资金“钱去哪儿了”的问题，采访了与会部长及相关部门负责人。这次新华社的追问只有“七问”，分别是：土地出让金全国性审计结果何时公布？农业“大补贴时代”涉农资金跑冒滴漏何时休？如何解决水电油中的民生“附加费”？如何规范公交卡押金乱象？高速公路是否会继续延期收费？如何让“沉睡”的住宅维修资金苏醒？如何解决科研资金“碎片化”和低效问题？

不难发现，新华社今年两会的“七问”与去年的“十问”相比，没有民航发展基金、彩票、停车费等三项追问。或许这三大社会资金去向更为“复杂”，与会部长及相关部门负责人一时难以回应也未可知。

其实，新华社“十问”也好，“七问”也罢，具体多少问不重要。重要的是，认真研读与会部长及相关部门负责人关于两会“七问”的回应，证券日报记者认为仍多为语焉不详。表面上看，似乎给了些面子，新闻报道得到了一些回应，但究竟钱去哪儿了没有明晰的回答。

属于人民的应该让人民知道

公共资金信息必须公开透明

细究公众千万次的问，实际上是热切期待公共资金信息的公开透明，包括公共资金的收取、支出以及保值增值管理等决策程序的公开。

众所周知，公共资金取之于民，用之于民，公众理应拥有知情权和监督权。这也是公共资金必须公开透明的题中应有之义。

然而，我国公共资金为什么收取、究竟收取了多少、谁在管、用在哪儿了、能否有效增值返利于民等等，绝大多数公众并不知情。

还是经过媒体的一番刨根究底，有些糊涂账才似乎变成了明白账，如乘飞机必缴的民航发展基金，被用于补贴上市机场公司及“其他支出”等。有些鲜为人知的内幕被揭去面纱，如5000亿元住宅维修资金表面看在“睡大觉”，但实则或被挪用，或“钱生钱”变为部门福利。而科研经费、涉农补贴爆出的腐败问题也不鲜见。有的谜底仍未真正揭开，如截至2014年，总额已超过23.69万亿元的土地出让金，支出“不尽规范”的程度究竟几何……

这一系列追问中，最为“奇葩”的恐怕要数相关部门对城市停车费的回应。北京市相关部门称“市级部门不掌握情况，停车属于区县政府管理”。主管停车的天津交管部门干脆表示，对天津联华停车公司“无法管理”，让人感叹那政府部门是干什么的？

还有一项也值得一说。目前全国有4.2亿多张正在使用的城市公交IC卡，绝大多数居民办卡都要交10元—30元不等的押金。以每张卡收取10元押金的最低数额计算，全国公交卡押金总额就达42亿元，一年利息可达上亿元。然而，据新华社的调查，一部分押金以运营折旧等名义被腾挪甚至扣光，最终悄然落入公交卡公司的腰包。在许多地方，押金余额有多少往往成了一个“谜”。这些可都是老百姓的钱，怎能就成了去向不明的神秘资金？

不仅去向成谜，钱到用时更难。以住宅维修资金为例，缴纳之后就没了下文。管理部门从未主动及时地向业主告知结余、受益、用途等信息。很多小区都有过这样的体验：想申请使用资金修缮房屋，可办事机构门难进、脸难看、门槛高、程序繁琐，不耗上一年半载很难跑下来。

凡此种种，严重损害了群众的切身利益，损害了公众应有的知情权，也侵害了公民的财产权。各项公共资金去向不明告诉我们让信息公开透明的重要性与急迫性。

因此，相关部门应该把有关信息、数据堂堂正正地放在阳光下，接受公众监督。在此基础上，才谈得上进一步探索如何让公共资金保值增值，更好造福于民的问题。

公共资金必须公开透明的重大意义还在于，真正让权力在阳光下运行，进而可有效地防腐反腐。因为阳光是一种自然的力量，是最好的防腐剂。

盘点公共资金钱去哪儿了的问题，我们不难发现，问来问去都归结到部门自肥上，无论收钱者还是用钱者都想方设法从中分杯羹。从资金进口看，有的收费仅靠一纸“红头文件”征收，有的早该清理却因利益驱使不愿退出；从出口看，有的没有纳入预算监管，有的去向成疑。这势必成为腐败滋生的温床。

实际上，《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起就开始施行。2011年6月份，中共中央办公厅、国务院办公厅还印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》。《意见》第7条关于“深入实施政府信息公开条例”中就明确规定，“各级政府财政总预算和总决算，部门预算和决算，以及政府性基金、国有资本经营等方面的预算和决算，都要向社会公开。公开的内容要详细全面，逐步细化到‘项’级科目”。

党的十八届四中全会已明确提出，“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”。

李克强总理在今年全国两会所作的政府工作报告中也指出，“实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的‘三公’经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督”。

由是观之，党中央、国务院高度重视政务信息公开问题。因此，对于事关群众切身利益的公共资金信息，有关部门应全面贯彻落实十八届四中全会精神，积极推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，不能让权力任性，更不能让寻租者任性。

三项原则

去除公共资金管理顽疾

既有公众千万次的问，又有中央相关精神，但公共资金信息的公开透明问题，却迟迟得不到有效解决。有识之士普遍认为，这背后既有官僚衙门作风在作祟，更有巨大利益在驱动。所以，治理公共资金管理顽疾，不能光靠收钱者和用钱者的自觉和自省，还要靠深化改革，靠制度约束和有力监管。

而要深化公共资金管理体制改革，真正打破权力红利的固化，我们认为，还需有一个能撼动部门固有利益的顶层设计。

为此，我们建议，中央深化改革领导小组可以考虑就公共资金管理体制改革提出指导性意见。这个指导性意见主要应在以下三方面明确方向：

一是确立“三公”原则。

以中国资本市场为例。自新中国资本市场建立以来，特别是近年来，证券监管部门一直致力于公开、公平、公正的“三公”原则，保护投资者合法权益，有力地促进了中国资本市场的改革开放和健康发展，服务国民经济大局成就斐然，有目共睹。其中一个重要举措就是，证券发行、交易的信息要依法及时披露、充分披露、持续披露，而且公开的信息必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。目前这方面尽管还有不足，但资本市场监管层坚持“三公”原则大方向，无疑是值得充分肯定的。

“三公”原则首要的是公开，前提也是公开。因此，对于公共资金管理，信息必须公开透明。应责成相关部门彻底公开信息，同时制定公众参与监督制度，让公众参与公共资金收支全流程的监管。

具体操作手段上，可像资本市场那样，实现公开信息的电子化，让公众随时随地可以查询。中国资本市场成立20多年来，发行、交易、信息披露等电子信息化水平不断提升，如今动辄数万亿元的资金申购新股、每日上万亿元的股票交易，网络交易系统保持平稳、安全运行状态，投资者通过移动互联网查阅上市公司信息、监管政策动向等，更是方便快捷。因此，公共资金信息的公开透明，技术上完全不成问题，关键是愿不愿意公开的问题。

二是遵循市场化原则。

在坚持“三公”原则的基础上，对公共资金实行市场化运作。相关部门应研究出台公共闲置资金运用管理办法，让长期“睡大觉”、经常因跑不赢CPI而“缩水”的闲置资金保值增值。

近年来中国资本市场迅速发展壮大，业已成为世界第二大资本市场，一个重要原因就是坚持了市场化改革的大方向。无论新股发行，还是引入长线资金等，无不在市场化的道路上稳步前行。近一两年，面对市场关切的新股发行、优先股、新三板、注册制等政策问题，证监会相继推出了一系列组合拳。这些政策并未像市场猜测的那样套上行政管制的绳索，而是科学推出更具弹性的市场化举措。

对于公共资金，据新华社调查，目前不少仍处于“沉睡”状态。比如，高达5000亿元的住宅维修资金就长期被闲置在银行难以取出，当然其中一部分已被寻租者“先行一步”挪用、炒股和理财。再比如，我国彩票发行规模已累计达1.7万亿元，规定占35%近6000亿元的公益金中，也有部分趴在地方政府账上“睡大觉”。让住宅维修资金、彩票公益金等公共闲置资金，学习社保基金和即将入市的养老金“好榜样”，进行规范的市场化运作，特别是在控制风险的前提下，按一定比例投资股市，为什么不可以？

要知道，社保基金和养老金乃百姓“养老钱”，资金性质决定了他们是最应稳健运作的资金。他们都入市了或即将入市，公共资金同样可以效仿。从社保基金的投资业绩看，全国社保基金理事会成立10多年来，平均收益率达8%以上，2014年收益率达到11.43%。这足以证明稳健类资金入市是可以保值增值的。日前召开的国务院常务会议决定，从四方面适当扩大全国社保基金投资范围。这也引发了投资者对社保基金未来加大A股市场投资的联想。

因此，抓紧研究出台公共闲置资金运用管理办法，实行市场化运作，既可有效实现保值增值，而且还可为经济社会发展助力。

三是坚持法制化原则。

我们知道，税收法定是基本原则。同样，证券日报记者认为，相关部门征收费用也应经过立法部门同意。同时，公共资金的运用也要有法可依。

因此，应推动相关领域公共资金管理法律法规的清理与完善，该取消的取消，该修订的修订，逐步形成较为完善的公共资金管理法律法规体系。在此基础上，严格依法办事，对于那些公然触碰底线、攫取公共利益的管理者，必须严肃问责、依法处理。

当然，有了顶层设计，关键还在于相关部门的细化与落实。治理长期以来形成的顽疾，绝非一蹴而就之事，少不了会遇到“上有政策、下有对策”的种种阻力。

这个时候，就需要高层下大决心，需要相关部门坚决贯彻执行中央精神，坚定深化改革的信心。正如习近平总书记2014年2月7日在接受俄罗斯电视台专访时表示的那样，“改革再难也要向前推进，敢于担当，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”。

近日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十一次会议上再次强调，“必须从贯彻落实‘四个全面’战略布局的高度，深刻把握全面深化改革的关键地位和重要作用，拿出勇气和魄力，自觉运用改革思维谋划和推动工作，不断提高领导、谋划、推动、落实改革的能力和水平，切实做到人民有所呼、改革有所应”。

对此，证券日报记者也注意到，一些部门在治理公共资金管理顽疾方面，开始出现积极信号。

财政部日前发布的“2014年全国土地出让收支情况”，就对公众关注的土地出让支出情况列出了“细账”。2014年，全国土地出让支出41210.98亿元，同比增长0.8%。其中，用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出33952.37亿元，占总支出82.4%。当年土地出让收益实际用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61亿元，占17.6%。

财政部同时也指出了土地出让收支管理方面存在的主要问题，其中就包括公众关注的“土地出让支出管理不尽规范”等，但具体怎么“不尽规范”没有详细披露。要知道，土地出让金属于地方政府基金预算管理，其收支预算编制无需通过人大审批，报同级财政部门批准即可执行，因而土地收入开支多处于封闭运行状态，违规操作的弹性空间很大。这里面究竟存在多少“黑洞”，仍值得追问。

另据了解，始于去年8月份的土地出让金收支全国性审计，已结束现场审计阶段，待完成汇总、整理等程序后，将向社会公告。这也将是我国首次针对“土地出让金”展开大范围审计后的结果。

路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。期待公共资金管理体制改革的顶层设计能早日提上议程，期待相关部门不断传来深化改革的好声音，让老百姓关于“钱去哪儿了”的追问越来越少！

本文重要注释：因为多项公共资金去向不明，没有国家统计部门的官方数据，文中关于十大公共资金一年6万亿元、累计约30万亿元是依据已有公开数据估算的。我们认为，即使数据不准确，也不能改变这件事情的性质，即对这笔庞大的公共资金，人民群众应该知道明确去向。

本文作者谢镇江系证券日报社社长、张亮系证券日报社副总编辑。