谭浩俊：缓解地方债压力模式创新和总量控制须双管齐下

◎谭浩俊

不管是财政部澄清的1万亿元还是传闻的3万亿元额度，可以基本确定的是，地方债置换债券相关工作确已启动。现在的问题是，地方政府发行的这些低成本债券，是否能够得到相关机构的认可，并顺利地发行出去。

出于防范和化解风险的考虑，商业银行对购买这些债券的积极性可能会比较高，不过应该也会附带一些要求，譬如优先置换本金融机构的政府债务、给本金融机构其他方面的政策优惠和扶持等。

在地方债务处于集中兑付的风险期，采取债务置换的方式化解风险、缓解地方偿还压力、降低财务成本，是比较现实而明智的一种选择。

但是，以置换债券的方式化解地方债务风险肯定不是最佳手段，因为再怎么置换，债务规模没有减少是改变不了的事实。也就是说，只是将兑付压力后延、将风险后置。只要没有有效的偿还资金来源，风险仍然会一直存在。

更重要的是，尽管地方已经负债累累，但一些地方举债的热情似乎一点也没有减弱，不少名义上已经转型的政府融资平台、融资公司，仍然通过各种方式试图承担政府的项目建设任务和融资任务。这也意味着，置换存量债务这一工作，如果不放到限制地方债务继续扩大这个背景下，那么很有可能将成为杯水车薪。如此，控制债务总量、避免地方债继续扩大下去，将成为更为重要而紧迫的一项工作。

在总量不受控制的情况下，不管内部债务结构怎么调整和优化，都无法从根本上解决问题。要知道，按照目前地方的财力水平和资金调度能力，已经很难再有办法控制债务风险的发生。置换债务，或能在一定程度上帮助地方缓解眼前的债务兑付压力，但并没有从根本上解决债务矛盾。

显然，控制地方的举债冲动，规范地方的发展行为，理顺城市建设和经济发展的关系，是避免地方债务进一步扩大、风险进一步积累的基本原则。只要地方不把发展的思维转向实体经济，只要地方还想着通过城市建设捞政绩、捞GDP、捞财政收入，地方债务就有不断扩大的风险。

为此，不能不防止这样一种可能的发生：即债务置换或许会间接鼓励地方扩大债务规模。

只有通过PPP等模式，让地方以“四两拨千斤”的方式，吸引更多社会资本参与到城市建设和发展中来，政府债务才不会无节制地增加。

笔者建议，在改革管理模式、以置换债券的方式为地方化解眼前债务风险的同时，必须以更加严厉的政策手段，迫使地方建立债务偿还基金，且必须用政府收入建立，而不是通过其他负债方式建立，以此来逐步消化存量债务。否则，风险仍然难以化解。

总之，置换债券方式是缓解眼前地方债务风险一种比较有效的手段，但不是根本手段。根本手段还是要在控制债务总量的基础上，积极筹措消化债务的资金来源。只有当地方债务总量低于3~5年可用财力的情况下，债务风险才有可能得以避免。