刘守英：存量建设用地入市可借鉴“区段征收”办法

这是一年的最后一天，每个人都走在这片坚实的土地上。作为一切活动的载体，土地从未像今天这样维系着国之命脉、民之根本，也从未像今天这样深刻地影响着经济社会发展的进程和质量。

但存方寸地，留与子孙耕。这是此前国土官员的殷切希冀，放眼整个改革视域，土地问题无疑成为重中之重，譬如征地制度改革等。

刘守英，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，他在今年推出自己的新著《直面中国土地问题》，探讨土地制度改革的路径。这是永远不休的待解命题，下一年，土改无疑还是重点。

每经记者 周程程 发自北京

12月底，中央农村工作会议落幕，从此次会议透露出的信息来看，2015年农村土地制度改革还将继续深入推进。

观察现行土地制度，改革势在必行。应该如何看待土地改革与全局改革的关系，在当前众多的城镇化等国家战略之下，土地改革与之该如何相协调？未来的土地制度改革又该如何推进？

带着诸多问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访了国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英。

城乡二元土地制度待变

NBD：您如何看待土地改革与全局改革的关系？

刘守英：土地是牵扯利益相关者最多的一个载体。我国当前处于土地问题最复杂的时期，既牵扯到传统农业社会的土地问题，也牵扯到城镇化进程中的土地问题。

目前我国土地问题面临的最大问题是政府主导土地资源的配置。这种政府主导土地资源配置的方式，已经带来一系列问题。

土地资源配置方式由政府主导转向市场主导，有利于土地利用效率提高，有利于经济结构调整，有利于发展方式转变。

NBD：如何使土地制度的改革更符合当前新型城镇化之下城乡一体化发展的战略？

刘守英：如果不改变城乡二元土地制度，城乡一体化的最终结果只会是城市发达，农村凋敝。

如何解决？可以从几个方面来看。首先要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

其次，必须符合规划和用途管制。在集体经营性建设用地入市上是有严格限定的。第一个限定是，并非集体土地与国有土地一样同权同价入市，只是开了集体经营性用地一个口子；第二个限定是，即便是集体经营性用地，也必须服从规划和用途管制。

再次，需缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。

最后，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这也是增加农民财产收益非常重要的内容。

改革核心在于同地同权

NBD：在建立城乡统一的建设用地市场上，还面临怎样的挑战？

刘守英：在我看来，同地、同权，是土地改革的核心之义，但这面临一个现实问题是，在城乡结合部地区，在城镇规划区内，存在大量从事经营的集体建设用地，这与城市土地属于国有的法律相悖。如何贯彻十八届三中全会《决定》精神，以改革的勇气，按照问题导向，解决存量的、处于经营性状态的集体建设用地，是下一步实施中要解决的紧迫问题。

在未来推进改革的过程中，对集体建设用地进入市场的范围，和现在存量的集体用地如何市场化，对未来改革有挑战。

NBD：集体建设用地要合法进入市场，还需要做些什么？

刘守英：第一是确权。现在，各方面对此有一些不同意见，要下决心做。第二是这些土地必须进入城市规划，拥有合法空间，不然，不会有效使用。第三是建立一套地价体系。第四是建立统一、公开的交易市场。这些集体土地入市千万不能再被少数人控制，因为增值收益太大了，只能通过在公开平台交易的方式入市。第五是税收体系。有了合理的土地税收制度，对土地增值收益归公的部分，可以税收形式来实现，同时这也保证了地方政府的收入。

对存量集体建设用地，应通过改革的办法解决。核心就是通过一套制度安排，让现实中已用于经营的集体建设用地进入市场。要盘活城镇规划圈内的集体建设用地，中央也要下决断，对《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”的条款作出修改，扫除法律障碍。

这些存量的建设用地，可借鉴我国台湾区段征收的办法开发。台湾地区一般是把 “公共利益”分为“兴办公益事业”及“实施经济政策”两类。前者为“一般性征收”，后者为“政策性征收”，主要实现手段就是区段征收。

为实现区片的整体开发和环境改善，台湾对一定区域内的土地全部征收后，加以重新规划整理，主管部门取得开发所需土地、公共设施用地、住宅用地及其他可供建设用地，原土地所有权人则领回一定比例低价地，剩余土地公开标售、标租等，收入用于偿还开发总费用。

通过这种方式，土地所有权人享受了土地利用价值提高、公共设施完善及生活品质提升等好处；地方主管部门不仅无偿得到城市发展所需用地，还通过剩余土地出让的溢价节省了庞大的建设经费支出。

先试验再推广

NBD：您认为，接下来的土地改革应按照哪一种路径推进？

刘守英：鉴于土地制度改革牵一发而动全身，建议先选取若干典型地区进行试验，再予以总结，上升到国家政策。与此同时，就改革议程和优先顺序进行全面部署。

首先，要解决好现实、政策与法律之间的衔接问题。接下来必须启动相关法律的修改，否则，土地政策改革的效力将递减。首先，《宪法》如何对待城市土地国有、农村土地集体所有的二元所有制结构，如果继续保留这种所有权设置，集体经营性建设用地与国有土地就很难同地同权、同等入市。

另要允许农村集体经营性用地与国有土地同地同权，平等入市；建立合理、规范、多元保障机制，赋予被征地农民部分土地发展权等。只有这些法律的修改完成后，土地政策改革方案才能得以实施，并取得良好的制度效果。

还需充分发挥试验在形成改革方案中的作用。近年来，中央、有关部委及部分地方政府都在土地制度改革方面进行了广泛试验。建议中央组织相关领域的专家，对各项改革试验进行认真总结。

对于已经成熟的改革试验方案，上升为国家政策，在全国推行。鉴于土地制度改革争议大，牵涉利益主体多，中央在部署下一阶段土地制度改革实施时，可考虑明确一揽子改革试验方案。