户籍制度改革 关键在于就业和保障

每经评论员 叶檀

河南是农业大省，实行统一居民户口有明确象征意义，中国将在较短时间内取消城镇与农业户口区分。

此前上海、深圳、佛山、黑龙江、重庆、河南、辽宁等十几个省市已经实行统一居民户口，取消农业与城市户口限制。不止较为发达的工商业地区，包括中国农业重镇黑龙江、河南也已经推进户籍制度改革。根据7月30日国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》整体规划，到2020年中国实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，取消农业与非农业户口性质区分。

实行统一的居民身份制度是大势所趋，未来中国公民只要持有一张身份证，就可以享受本地所具有的公共服务与社会均等福利。

不具备细则的改革难以推进，并且有可能成为对农民利益的剥夺。统一的居民身份证制度意味着新出生的居民不再天生是农民，在享有基本公共福利的同时，一些专属于农民所有的福利也将被取消。如农民身份拥有的承包地、宅基地等一体废除。作为中国千年的农民身份中止，农民附着于土地的经济保障也被废除，农民作为统一的居民必须依靠社会统一的保障体系。

保障体系健全与否，产业发展是否能够解决当地的农民就业，是户籍制度改革能否取得成功的关键。一纸文件并不难发布，难就难在就业与保障，前者需要大力发展市场经济，后者需要基本的财政预算支出。

不同地区的农民对于土地诉求不一样，贵州等较为贫瘠的山区，土地溢价低，靠自身力量难以摆脱贫困轮回，但对于发达地区的农民，土地溢价极高，很多人甚至主动回流农村以便享受溢价。

佛山早在2004年就取消了农业和非农业户口的区别，全市户籍人口统一为城市居民。9年后，佛山无论是农业还是非农业户籍人口均可以享受到市民身份的同等待遇，包括城乡一体化的医疗、教育、社保等福利。佛山之所以能够迅速推行统一户口政策，与佛山第二产业、第三产业占比达80%以上有关。

据《南方都市报》报道，佛山原有的很多农村户籍人口固守 “农民”身份，因为村集体分红可观，农民人数下降增加了农民的现有福利，加强了本地居民对农民身份的隐性认同。

河南的户籍制度改革方案基本上是国务院方案的翻版，连文字都比较相似。到2020年，实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，全省常住人口城镇化率达到56%。

但在进城农民原有权益处置上，则大而化之，如提出“土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利，要依法依规予以维护”，“支持建立农村宅基地有偿退出机制。探索集体收益分配权市场化的有效形式。现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”等，这些缺乏细则的规定必定让基层操作困难重重，怎么操作都会让双方觉得吃亏。

农民进城成本如果以每人10万元计算，1100万农民进城需要11000亿元，这不是个小数目。8月13日，《河南日报》报道孟州改革试点，滨河社区入住居民户均能拿到13万元的补偿金。但这样的静态算法并不正确，当地土地集约利用，搬迁到河南的企业有了较低成本的制造业工人，农民大多愿意在县城或者县城以上落户。上述这些做法意味着政府实际支出成本虽高，但从企业、土地、资产变现等方面获得的溢价也不低。

农民身份改变，首先解决未来的问题，把新生代农民以及随之而来的承包地与宅基地等一刀斩断。其次，让农民享有均等的公共福利制度，公共服务设施，以改变农村基层结构，以改变传统的农业社会。

统一居民社会的建成，一纸文件的背后，靠的是当地市场经济的发展提升就业，靠相对公平的社会资产溢价分配，靠财富与制度实力。