APEC财长会为PPP制定路线图：选择有商业前景的项目

每经记者 金微 发自北京

10月22日，第21届亚太经合组织（APEC）财长会在北京闭幕，会议发表了《2014APEC财长联合声明》及附件《APEC区域基础设施PPP实施路线图》（简称路线图）（PPP为“公私合作关系”，即公共基础设施项目的一种筹资模式）。 财政部网站刊登了路线图的全文，其中包括“尽量选择在商业可行性方面有前景的项目、设立PPP中心增进推动PPP的能力等。”

大岳咨询总经理金永祥向《每日经济新闻》记者表示，路线图的很多内容在国内已有研究和实践，我们运行PPP的经验有20多年，有各种教训和经验，有些用得好有些用得不好，但总体比较成熟。“这些路线图的经验一方面利于国内PPP学习，同时有助于向外输出PPP的经验，具有战略性意义。”

PPP项目重在实施环节

在地方债务压力、融资平台清理、基础设施建设资金紧张等情况下，中国各地方政府部门对PPP的运用和推广有着极大的热情，各地推出的项目层出不穷，涉及资金达数万亿元。

财政部网站发布的“路线图”显示：PPP路线将以APEC各经济体自愿提供的交通、能源、通信及水务等领域的PPP项目案例为基础，“路线图特别关注实施环节，可为AEPC各经济体特别是发展中经济体的政府官员在实施PPP项目的每个环节提供指导和参考。”“PPP建立在公共与私营部门之间的长期合同关系之上，较为复杂，尤其是项目生命周期中存在的不确定性和风险。在推广PPP模式时，政府部门需要发挥主导作用。”

路线图称，不是所有的项目都适合PPP，PPP模式选择不当会延长采购时间，增加采购成本，降低项目效益。因此，各经济体政府应尽量选择在商业可行性方面有前景的项目。“确保所选项目适合PPP模式并合乎经济原则，反映生命周期成本，能够实现物有所值。”

目前，我国的PPP项目主要在基础设施和公共服务领域，像福建省最近推介28个PPP项目试点涵盖了交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等。与普通商业项目不同，PPP项目在运作之前需要系列的论证。

“筛选程序应确立项目以PPP模式开发的商业模式，包括明确产出要求，评估其在政府战略目标中的整体财务及社会经济成本和收益，确定收入来源及项目从银行获得贷款的可能性，以及评估私营部门参与的优势。”

此前，财政部负责PPP推广的相关负责人士表示，一些地方政府为了“招商引资”，对企业承诺过高收益率，在高利润诱惑下，有企业没有进行充分论证就贸然进入，结果项目运营之后，政府负担不了这么大的支出压力，项目收益就难以保证，出现政府与企业“双输”局面。

PPP中心尚须多部门一致

一般而言，PPP模式有两个过程：建设和运营。无论是前者还是后者，都需要资金保障，尤其是到了后期运营阶段，需要长期的资金支持。但目前PPP出问题主要是具体实施过程中，合同履约方面出现偏差和问题。

这次路线图针对PPP合同问题也提到，合同中应列出公共部门和私营部门各自的作用和责任、服务义务、项目的收入来源、关键绩效指标、合同监督机制、争端解决机制和终止条款等内容。鉴于PPP合同的长期性，合同应预留适当的灵活性以使其能够适应不断变化的环境。

有多次参与PPP运作的企业家向《每日经济新闻》记者表示，一方面合同在签订之初并没有考虑到项目的持久性，另一方面有合同但存在地方政府守信的问题，很多地方政府没有契约意识，当初招商引资的时候很积极，但是PPP项目建好运作起来，会经常出现拖欠费用或者扣费情况，“如果PPP的合同双方出现扯皮，就需要一个协调机构。”

为此，路线图建议设立PPP中心，增进与私营部门的协作，增强政府部门推动PPP的能力。PPP中心可以作为示范中心，帮助政府起草投资计划，制定PPP相关政策，选择、设计和实施项目，提供资金并监督PPP项目的开展，管理与私营部门的长期合同，协调各机构工作，并维护政府利益等。

目前，财政部已经成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，并成立PPP中心作为管理项目的事业单位，比如江苏已经成立了首个省级PPP试点中心。金永祥说，财政部成立了PPP中心，但这个中心还没有在其他部委之间达成一致，未来更主要的工作是与其他部门协商致。

路线图同时提到，发展长期本币金融市场可以促进当地的银行、公司等市场主体更多地参与基础设施融资，促进机构投资者——比如养老基金、保险公司和主权财富基金的长期投资还可以扩大基础设施的融资渠道。

《每日经济新闻》记者了解到，目前已有保险资金已经介入到PPP项目里。金永祥称，由于保险公司主要提供的是资金，有些资金进入不满足于传统的分红，而是希望其他领域有更多的收益，预计未来会有更多的资金进入PPP领域。