木木：化解地方债务困局必须釜底抽薪

中国的地方政府性债务管理问题，确实是个老大难问题，不但多年难以形成一个规范、有序、有效、可预期的管控格局，而且随着时间的推移，问题反有越来越严重的趋势。在缺乏严格约束的情况下，地方政府性债务的规模也就很自然地快速膨胀起来，并最终对国民经济的健康、持续发展和社会的稳定运行造成消极影响。

国家审计署去年公布的数据是，2014年和2015年共计将有4.2万亿元地方债到期；财政部的测算是，截至去年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任的债务占债务总余额的21.89%。但这些数据在有些学者看来，还是略显保守，有专家估算，各层级政府的债务总额超过25万亿元。必须承认，即使按照较为保守的数据评判，地方政府性债券的规模以及似乎难以遏制的趋势，已经给经济运行和社会稳定造成了相当的风险。

不久前，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，希望从根本上解决这个老大难问题的意图是十分清楚的。从目前反馈看，《意见》似乎赢得了各方较为正面的看法，甚至有学者认为，从“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”等环节对地方政府性债务进行明确规范，尤其明确中央政府的“不救助原则”，将为地方政府性债务这匹“疯马”套上笼头。

愿望或许是好的，但面对这个老大难问题，显然还不能过于乐观。

从既有经验看，无论多好、多有理、多么利国利民的政策，在具体执行的过程中，往往也会被“打折对待”。据媒体报道，从2004年1月国务院办公厅发布《关于暂停新建高尔夫球场的通知》算起，10年间，仅国家层面的相关禁令即达10道之多，但仍难阻高尔夫球场建设的疯狂势头，球场数量从2004年的178家增加到2013年的521家。一个小小的“高尔夫”尚且难以做到令行禁止，遑论规模更为庞大、利益纠缠更为复杂的“地方债”难题能迎刃而解呢？

从经验论的角度审视地方债，很难不让人对解决这一问题的前景产生悲观认知；而以理性的视角对地方债进行一番剖析之后，或许我们仍没有乐观的理由。如果形成机制不能从根本上予以打破，地方政府性债务的“恶性繁殖”态势可以肯定很难得到彻底改观。

地方政府性债务“恶性繁殖”的形成机制有两个非常重要的支点：其一，国家信用背书，即国家为地方债或有的“垃圾”命运也承担了无限责任。在这种状态下，理性的、负责任的发债主体就一定会被淘汰出局；最终，不负责任争相发债的局面就一定会出现。也是，傻瓜才“有便宜不占”呢。其二，在竞争充分且日益激烈的“诸侯经济”格局下，为了在竞争中或“保持领先”、或“实现弯道超车”，“发债”是最方便搭乘的“公共交通工具”；即使因为短视、渎职、寻租等原因使债务及发债主体最终陷于左支右绌、骑虎难下的困局而难以自拔，但那也往往是后任的难题，此任根本无需顾忌。

针对第一个支点，仅仅以《意见》的形式威胁取消中央政府信用背书以及对地方政府发债的各个节点进行规范和管控，似乎还远远不够，当务之急是采取有针对性的措施，对各地方的既有债务信息进行最充分地归集，并予以最充分的信息披露，未来发新债，亦必须配之以最充分的信息披露。在此基础上，投资者也才有资格承担起完全的投资后果，中央政府也才有可能彻底卸下“终极买家”的重负。

在现代市场环境下，充分的信息披露，显然并非可有可无，而是支撑整个市场有效运转的关键点，在充分信息披露的基础上，市场参与各方才有可能各肩其责，也才有可能形成合力，实现事业的成功。没有最充分的信息披露，市场参与方强弱之势就一定会畸形化；在强政府的现实下，投资者无疑有更大的机会成为弱者。一旦地方债务出现问题，让投资者独自承担违约恶果的做法，显然难以服众，也不应成为一个负责任政府的最终选择。

相对于第一个支点的解决，似乎第二个支点更让人棘手。毋庸讳言，中国经济运行的一个标志性特质就是“诸侯经济”大行其道（从全国各地无数的汽车制造厂、钢铁厂、小煤窑等即可见一斑；从全国统一大市场多年难以形成亦可见一斑）。地区与地区之间、省与省之间甚至市与市之间的竞争，自由且充分。在这样的背景下，各地对各种要素的争夺有时候甚至能达到“白热化”的状态；在这种“大干快上争上游”的氛围中，抢着发债就一定是一种理性选择。

虽然这种充分自由竞争的“诸侯经济”在很大程度上刺激了中国经济的持续高速增长，但时至今日，其副作用无疑也十分巨大，除了造成资源浪费、市场割裂、环境恶化外，其最消极的作用恐怕就是使整体合力的形成极为艰难。就某种角度而言，现代经济是合作经济，尤其对一个大国更是如此，各地应致力于扬己之长、补人之短，通过充分的合作使整体合力最大化，以实现经济、社会的可持续发展，而不能总琢磨着扬己之长、制人之短，搞“赢者通吃”、“唯我独尊”那一套。“赢者通吃”看似效率极高，但因为从根本上掏空了公平，所以最终一定会从基础上解构效率。

改变这种各自为政的“诸侯经济”，显然是一个系统工程，难度也非常大，非从多方面入手解决不可。一方面，要采取有针对性的措施，使地方当政者的政绩观有一个根本性的改变；在新的形势下，旧有的为官之道显然要代之以更合乎时代发展要求的新的为官之道。“新道”的核心内涵显然必须包含全国性视野（甚至全球性视野）和合作精神、补台精神。在这个新的基础上，政令才有可能出得了中南海，各地也才有可能戮力同心，心往一处想、劲往一处使，形成合力，实现1+1>2的局面。

另一方面，全国的经济布局、产业布局显然也需要一个更高层次的统筹规划，使之更合理、更合乎未来经济和社会发展的需要，也更能为方方面面心诚悦服、真心实意地遵从。必须承认，各地的自然禀赋、人文环境、经济基础、社会性格大有不同，基础的不同，构建于其上的“建筑”就绝不能千篇一律，把握住这一点，全国经济、产业布局的统合也才有成功的希望。

地方债的难题已到了非解决不可的地步，而解决这个难题，不能只把注意力和手段放在“堵”的层面，要釜底抽薪，打掉地方政府性债务恶性膨胀的支点，才有可能从根本上解除未来之忧。