地方举债中央不救 上万融资平台改革启幕

每经记者 金微 发自北京

国庆期间，中国政府网发布的关于地方债管理的消息引起各界广泛关注，这不仅关乎地方政府举债偿债问题，还将影响到上万家地方平台公司的命运。

10月2日，中国政府网发布消息，国务院办公厅印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则，并剥离融资平台公司政府融资职能。

由于目前各级地方政府都成立了自己的平台公司，规模有上万家之多。有专家向《每日经济新闻》记者表示，长期以来担任政府融资重任的融资平台要么回归市场，要么从此退出历史舞台。

融资平台不得新增政府债务/

《意见》是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，也标志着我国地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。

其主要包括三个方面内容，即解决“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”的问题，对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。

《意见》提到，赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。而对过去地方政府通过融资平台举债的方式，《意见》明确提出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

最新审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。

财政部测算，如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。

目前，各级地方政府均成立了自己的平台公司，由于举债主体、举债程序不透明，债务没有纳入预算管理等问题，导致地方债数额每年增长的同时风险不确定。此次 《意见》出台，这类上万家的融资平台将迎来大洗牌。

财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，众多融资平台需分类清理，对于纯粹只有融资功能的平台要逐步取消或并入其他企业，有些平台则可改造成为PPP类的企业，由政府和社会资本契约形成合作。

目前，部分地方政府的相关剥离工作已展开。

中央财经大学财经研究院院长王雍君向《每日经济新闻》记者表示，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制”和“剥离融资平台公司政府融资职能”是两个互相关联的举措，他预计实现剥离融资平台的政府性债务仍需几年时间。

以前由融资平台公司融资的项目在职能剥离后应如何处理？财政部预算司有关负责人表示有三种渠道。其一，对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业的债务。其二，对可以吸引社会资本参与的准公益性项目，要积极推广政府和社会资本合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。其三，对没有收益、难以吸引社会资本参与的纯公益性项目、确需举债的，由政府发行债券融资。

地方可通过处置资产等方式偿债/

在控制和化解地方政府性债务风险方面，《意见》首次提出了建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务和或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率以及逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。

《意见》最受人关注的莫过于此：“要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。”

由于此前地方政府举债由中央政府兜底，这让地方债务急剧飙升。经济学者马光远认为，各级地方政府之所以大肆举债，一是借多少钱不用考核和约束，二是地方政府相信如果还不了中央政府一定会还。他说，“如果以后中央对地方政府的债务真正能做到‘见死不救’，对规范地方举债行为，将会起到极大的约束作用。”

如果出现地方政府无法还债的情况怎么办？《意见》提出，地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

在妥善处理存量债务和在建项目后续融资方面，《意见》提出，抓紧将存量债务纳入预算管理。《意见》同时对债权人尤其是金融机构也提出明确要求：“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。”