叶檀：《预算法》大修直指谁的利益

每经评论员 叶檀

跨越三届人大，历经四审，“经济宪法”《预算法》完成首次大修，将自2015年1月1日起施行。税收法治原则，财政收支公开，建立现代国家财政基础的呼吁首先体现在《预算法》上。没有完善的 《预算法》，就是前现代社会的无数目字管理模式。

引人关注之一，所有的财政收入都要纳入预算，这是完整性约束，预算之外不得存在台面下收入支出。财政部长楼继伟在十二届全国人大常委会第十次会议闭幕后的新闻发布会上表示：现在《预算法》做了一些约束，最重要的约束就是预算必须完整，然后必须公开。除涉密信息之外，原则上都要公开。

地方不再有未纳入预算账户的钱袋子，各部门不得私设小金库，国家利益部门化、部门利益个人化的现象，有望得到一定程度扼制。

分税制后，为弥补地方财政收入不足，发展出地方庞大的土地财政体系。国土资源部执法监察局局长李建勤8月28日接受央广 《新闻纵横》表示：根据国土资源部数据显示，全国土地出让价款从2001年的1296亿元，到去年首次超过4万亿元，13年间增长了超30倍，总额累计达19.4万多亿元。如此重要的收入却管理粗放，使用不清。

贾康表示，土地出让金曾放在预算外管理，没有进预算体系，甚至也会伴随着一些严重的不规范。2012年之后，财政部取消了预算外这个概念，土地出让金按照制度规定是纳入基金预算，但基金预算同样模糊，甚至到目前为止整体预算、结算按照大类公布，一些“两会”代表委员抱怨看预算表如看天书。连人大代表都无法细分究竟，也就谈不上人大监管。地方政府需要获得与责任相匹配的财权，前提是要建立公共、细致的预算，什么时候内地的预算与香港的预算一样，细化到各项目，让公众一看就懂，就是现代财政体制的开端。

如果让土地财政还有地方建设需要作为挡箭牌，部门小金库有百害而无一利，让政府部门成为逐利单位，让社会公共服务沦落成为寻租交易。

财政部、审计署发布《关于深入开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作方案》，从8月至10月在全国范围内开展“小金库”专项治理。这绝不是多此一举，审计署的审计有所反映：从1998年至2006年上半年，全国审计机关共查出 “小金库”资金1406亿元，平均每年超过165亿元。以审计机关每年对被审计单位的覆盖面约为20%计算，这一期间全国所有国家机关和国有企事业单位每年发生的“小金库”资金平均超过800亿元。

其他预算不科学导致大规模的浪费，各个部委尤其是发改委等部门手握重权，各地政府为了争取项目“跑部前进”，甚至科技经费都成为“唐僧肉”，在一个发展中国家从牙缝中挤出来的科研经费，成为私人公司费用。8月，科技部在官网通报四起违反科研经费管理规定的典型案例，涉及的单位包括北京惠众实科技有限公司、大连三维传热技术有限公司等企业，还有北京邮电大学、浙江大学生命科学院、中国科学院微生物研究所等知名高校及科研院所。违规问题涉及使用假发票列支科研经费、科研经费挪用、自行增加预算外单位、违规外拨经费、劳务费发放不规范等。

建立规范预算，还需要惩戒机制，此次新《预算法》对未按规定编制、调整预算等行为，引入“追究行政责任”的惩戒规定。随着改革的深入，人大对政府的制约，公众对预算的监管，可与事后惩戒机制一起设立财政屏障，仅靠行政强力施压，社会成本太高。

《预算法》与税费相连，税费与民生、民心相连，《预算法》大修可以看作中国这艘从未学会数目字管理的大船，终于开始用现代罗盘指导航向穿越风浪了。