预算法修订四审地方举债仅用于公益支出

每经记者 胡健 发自北京

“开前门，堵后门”已成为地方债管控的共识。日前，实施已20年的预算法首次大修已经正式进入全国人大常委会四审阶段。引人关注的是，据新华社以及多位业内人士表述，这部被称为“经济宪法”的法律很可能最终通过表决。

按照流程，会议的最后一天也就是8月31日将进行最终表决，而地方债部分如何表述成为核心议题。《每日经济新闻》记者在预算法草案四审稿全文中发现，关于地方债部分着墨较重，且修改幅度大。四审稿中提到，地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。这也是三审“开闸”后，对地方债首度提出的具体要求。

在监管方面，四审稿还增加一项，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

详述地方自主发债/

按照现行预算法第二十八条，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

但这已经不符合我国实际，或者说地方政府早已暗度陈仓，且地方负债已经成为公开的事实。审计署数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总余额的21.89%，这意味着，2014年地方政府需偿还债务或高达近2.4万亿元。

预算法已经过十几年修改，其中，地方政府举债权限是关注焦点。预算法修正案第三次审议时，已拟允许适度放开地方政府举债权限。此次草案四审稿修改为：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”

并且，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

中国政法大学财税法研究中心主任施政文告诉《每日经济新闻》记者，“除本法另有规定”这几个字的表述非常关键，这既符合现实情况，也打通了地方自主发债和赤字之间的矛盾。

与此同时，草案四审稿在保留三审稿中 “国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理”这句话的基础上，还在其后增加“并对地方政府债务实施监督管理。”

财税专家李文海告诉 《每日经济新闻》记者，经过试点范围和内容的不断扩大，以及预算法前三稿内容作法理铺垫，草案四审稿已经在法理上肯定了地方自主发债的权利，并且详细规定了其发债范围和监督方式。

这也符合业界的一致呼吁，有官方财税领域智囊表示，地方债风险不在于需要偿还的数字有多少，而在于摸不清地方究竟举了多少债，这就无法对症下药。

“前门”敞开力度仍谨慎

按照草案四审稿内容，（地方）举债规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常委会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

由此可见，地方政府自主发债仍然受到诸多限制条件制约。施政文解读说，中国并非联邦制国家，地方不可能赋有完全的举债权，因为在中国现行财政体系下，地方有一部分政府职能需要中央财政解决，中央也对地方财政承担一定担保责任。“在这种条件下，不可能形成由地方政府自主发债，而风险承担仍要依赖中央的体制。”施政文说道。

按照全国人大常委会有关人士就此项内容的介绍：（草案）明确了发债主体是 “经国务院批准的省、自治区、直辖市”，31个省份不是哪个都能发，哪个能发需要国务院批准。

施政文认为，地方自主发债“开前门”力度仍然十分谨慎，甚至有些过于谨慎。按照目前相关内容，地方自主发债仍只限于省级，数额仍要经过国务院批准，管控上仍然更偏行政管控。

在他看来，地方自主发债最终应该达到市场化、透明化和法制化的最终目的，市级政府也应该被纳入发债主体范畴，并且发债额度在大的框架下，由市场去决定它的利率，发行额度等。

在草案四审稿中额外增加的一个内容为地方债“资金用途只能用于公益性资本支出”。全国人大常委会人士解释说，因为资本支出是同经常性支出相对的，能够形成资产的那些支出，不能用于当年度消耗掉。

施政文说，如果四审稿真获得通过的话，很多内容仍然需要相关执行条例进行细化，比如界定公益性资本支出的问题。按道理，公益性资本支出是指必要且企业不愿意做的内容，但现实往往会有出入。“举例来说，有些地方政府想上垃圾焚烧项目，他们认为这属于公益性资本支出，但事实上，很多民企想做却被排除在外，所以界定范围和界定主体需要进一步再细化。”

对地方自主发债的严格规制还体现在偿还与监管上，草案四审稿中提到 “除了法律规定外，地方各级政府不得以任何方式举借任何债务。”《每日经济新闻》记者发现，这比三审稿增加“以任何方式”5个字，足见要求更加严格和精细，意在堵住地方举债的偏门、后门。

“我们想达到一个目标，就是对地方政府债务一方面开前门，同时堵住后门，从严从紧管理，今后地方政府的债务都在人大规定的大盘子里。”上述全国人大常委会人士表示。