评论：转变地方政府对土地财政依赖方式

近日，《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》下发，对于以土地开发和融资来支持铁路建设作了细则性的规定。2005年以来，铁路建设规模急剧扩张，但因建设周期长、收益率低、民生和社会属性强，单靠银行贷款和债券、票价收入无法维持年均7000-8000亿的投资规模，更无法偿还自2008年“扩大内需”以来所积累的近3万亿债务。去年7月，国务院常务会议在研究部署铁路投融资体制改革时，给出了“设立铁路发展基金”、“创新铁路债券”、“盘活铁路用地资源”等三个渠道。目前来看，仍应挖掘铁路站场和周边的土地价值。

目前土地财政不可持续。同时，在新型城镇化、户籍制度改革、城市基础设施建设、结构性减税、经济增速下台阶、“去产能”和“调结构”的改革大背景下，政府未来几年内财政收入增长前景不乐观。很多迹象表明，地方政府对于土地财政的依赖度不可能下降，只能是依赖方式的转变。

大城市、特大城市将依旧是未来人口净流入的目的地，类似于铁路、轨道交通、城市基础设施等大型基础设施建设和再造的规模，将会在未来多年维持高位。相应地，城市及相关区域的公共服务设施会越来越完善，城市土地和房产等物业的价值将会越来越高。由于这些公共设施的公益性、民生性，不可能按照投资回收期计算的复合成本，制定消费这些设施的市场价格。但是，由于政府因投入大量资金来建设、供给和维护这些公共设施而背负了巨额的债务，公共设施建设因受债务制约也无法持续。

在房产税缺失的情况下，不可能按照“谁受益、谁负担”的原则，向物业受益者征税来为这些大型项目融资，最好的办法就是按照“谁投资、谁受益”的原则来融资，投资的方式就是通过土地出让，让购买土地和房产的主体为这些公共服务项目融资，并同时享受公共服务完善带来的资产增值收益。事实上，这是一种公共服务设施的融资模式或土地财政模式的新变化。

近年来，铁路(特别是高铁)的开通运营，对于沿线城市都市圈的形成和城镇化的推动发挥了不可替代的推动作用，对地方人口和资源积聚、房地产、旅游和招商等区域经济发展发挥了巨大的拉动作用。但是，短期内政府高铁投入的税收效应却不明显，而债务急速攀升，这种铁路建设模式是不可持续的。

按照《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，如果能够将新老铁路站场让铁路建设方来开发，以出售和经营物业的形式来分享铁路建设带来的溢价收益，则不仅能够为铁路建设提供可持续的资金来源，而且极大地缓解了铁路投资现金流收支期限失衡、流动性风险大、财政补贴效率低、政府债务风险突出等问题。在新型城镇化快速推进、发展城市群、人口继续向城市(镇)流动的背景下，铁路建设带动资源积聚、区域发展、城市建设的良性循环前景可期。

同时，政府在区域规划、产业结构调整中的职能还将持续，这也是带动资源积聚、区域发展、城市建设的良性循环的又一种模式，也能够采取上述新的土地融资模式。目前，一些大城市建设的新区，如广州的南沙、天津的滨海、深圳的前海、郑州的新郑等地，之所以出现空城或建设滞后的现象，除了政府规划落地不够的原因外，这些区域承诺的基础设施不到位是关键原因。事实上，政府在这些区域获得的土地出让金，应该全部投入到这些区域的基础设施建设，这才符合区域规划中土地投融资的特征。

在我国资本市场不发达，政府债券融资模式缺失，房产税融资也不能在短期内到位，而城市化快速推进的背景下，政府又要承担公共服务设施建设的任务，土地财政是不得已的选择。但是，只要土地财政发挥到位，土地财政仍具有重要意义。近年来，土地财政之所以被诟病，并非土地财政本身的问题，一方面原因是土地财政收入被滥用，没有真正用到公共服务设施上；另一方面就是政府公共职能范围没有合理界定，财政收入被用到一些城市广场、博物馆、会展中心、城市地标等与公共服务设施关系不大的项目上。

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