周靖祥：新型城镇化应有不同选择

在当下的中国现实中，民间自下而上的力量早已打破或即将戳破行政上的分割走向融入，越是远离分界线的地域认同会越强烈。无论是社会(跨行政地域的人口流动和省市户籍松散管理)还是经济(企业集团式经营)都已走向区域一体化。区域一体化内容也更为复杂，有交叉，即行政、经济和社会三维度，也有城市和农村、主城区和郊区、工业区和农业区、富人区和穷人区等等。

回顾过往，那些超大、大、中、小城市或是镇都是被“规划”或是计划出来的，市场作用域和力脆弱，决定性因素是政府之手，依靠手段就是“城市用地指标配置”，可以称其为影响城市发展的“暗物质”，依靠土地运营将城市规划和建设起来。上世纪80年代中期后，我国开启了以特区、开发区命名的新城建设热潮，进入21世纪，各级政府又借助车站码头机场、大学归拢、园区为主题规划新城建设。在同级城市(镇)竞争中，考核和评估城市政府官员的指标主要是税收、固定资产投资、工业增加值和引进外资等四项。后起之秀凭借着后发优势不断赶超，由此城市规模不断扩大。并非依赖于人口与经济集聚内生动力成长起来的城市(镇)必须有人口来填补，然而，若为达到此目标再一次扭曲人口流向和空间分布，这种杀鸡取卵、急于求成的人口城镇化和城市化是不可取的。

我国农村之大之复杂远超想象，经度一度之差把一个行政区域一分为二，纬度一分之差就可能是两种截然不同的发展方式。可事实上，抛开行政区划及管辖，从人口、社会和经济等方面来看，地域上相近而行政上不属于同市的镇早已实现了“同城”，典型例证是太仓市浏河镇、昆山市花桥镇与上海的关系。在京津冀城市群、珠三角城市群同样有众多这样的例证。上海市“有镇无乡”早被熟悉，仅从人口和经济两个指标来看，在环绕上海的城市群中，第二个“大上海”已经出现。苏州已成江苏省第一大城，人口净流入仅次于上海和深圳;南通是净流出地级市，流动人口数量已“稳定”在年均30万左右。如果考虑到盐城的特殊情况，由于大丰是上海“飞地”，将其分开分别加入上海和环上海城市群两者依然接近。

近年来，无锡、苏州、南通和嘉兴4个环上海城市的快速成长，虽有分属不同省市地域管辖的竞争约束，这个区域的城市更多是合作而非竞争。相伴出现的百强县镇可以作为城镇化的最好说理缘由。从外来常住人口占有比重数据看，苏州俨然已成中国“第二大移民城市”。在江苏，素有“鱼米之乡”的主要城市大米生产供给和消费总量失衡已是现实，这也能理解为什么在上海、苏州土地利用结构中有“永久耕地”的深层次原因。在大城市郊区，休闲农业打上“人家”、“农家乐”、“农庄”、“生态村”等标签，昭示城市人体验和享受农村生活与环境。城乡联动的具体形式，可以视为城市反哺农村的一种方式。中西部内陆地区城市化发展证据则是重庆、成都、西安和郑州等省会城市人口和经济的快速膨胀。这是立论“东部沿海城镇化”的坚实证据。

城市集聚到一定程度，超大城市必然会向外扩张，连成片的镇构成灯火通明的卫星城。产业兴城战略需要谨防空心化，制造业空间转移不仅仅是土地级差地租和地价上升起决定性作用，更多受制于劳动力供给约束。在农业布局和粮食生产方面，从战略安全与经济安全，社会性和经济性，人口与经济空间布局等多重维度审视山东、河南、黑龙江、江苏和上海等省市的功能布局或许能够为中国全局考量提供决策依据。笔者因此以为，仅从资源优化配置、经济效率提升和规模经济效应发挥等角度考释，为谋求帕累托改进走西部城市化和东部城镇化至少是最不坏的发展道路选择。

着眼于未来，依托人口市民化实现社会与经济联动、平衡发展目标，各项政策措施的设计、落实更需要有大局意识。这要求实现东、中、西联动的城市化，重塑城市成长与发展认识。笔者认为，立足当下，承认发展的路径依赖和时间先后顺序存在性，破题中国发展之路的精确表达，应当是优先发展(发达)地区借势城镇化实现城乡融合，在中西部内陆后发地区选择城市化完成人口和经济的地域集中的过程中，更需清醒地认识由于劳动力和资本流动构设的障碍，内陆地区很难复制东部地区优先发展之路。我国不同地域、不同行政层级、不同规模的城市已经或正经历与农民争夺土地的扩张过程之后，必将步入争夺人口的城市化和城镇化，此时谋划因地制宜的发展道路选择尤为紧迫。城市化、城镇化以及城市发展相关研究，需强化对城镇化的风险评估，东部超大城市和城市群足以支撑城镇化进程，而西部得益于土地指标配置好处迟迟未走完城市化道路。城镇化的社会的、经济的、生态等各方面的危机无处不在，切忌简单套用西方理论解释中国城市、农村和城市化发展，或偷换概念，急速推进新型城镇化和城乡一体化。产业空间布局、发展形态和居民空间分布，应尽最大努力争取引导发展和变迁趋向于对大多数人都有利的结果。