李宇嘉：公积金“乱象”何时休

近日，有两则消息让住房公积金又一次成为吸引眼球的焦点。近期一则疯传“网帖”披露了网友对于公积金缴存利息测算的结果。据称，1.2万元公积金一年只能得利息22.75元，相当于“一斤瘦肉的价钱”。此外，检察机关近期在侦查一起有关某地公积金中心案件时，发现其营业部主任仅靠模仿前来贷款职工笔迹的方式，便轻松套取上千万元。

作为我国内地职工基本福利“五金”之一的公积金，关涉每个老百姓的利益，关涉公共住房金融政策的效果，关涉到住房需求的解决。公积金采取个人和单位等额缴纳，汇入个人账户，归个人支配，发挥互助合作精神，在住房需求上实现“人人帮我、我帮人人”，这本是一项能够融合多方利益、实现共赢的公共基金。而且，在资金缴存、支取和贷款上，上有《公积金管理条例》、《公积金财务管理办法》，下有各公积金中心设立的管理委员会，公积金管理值得深思。

公积金问题还要从住房制度改革说起。公积金设立之前，我国城镇施行的是福利性住房制度，即老百姓住房需求的解决完全依赖所在单位直接分配，不收取租金或象征性地收取低租金。公积金制度建立于上世纪90年代住房福利化向市场化的过渡期，创设公积金的目的是为了降低住房供应向市场化转轨的成本，即住房关系到老百姓的利益，突然转向市场供应可能引起社会强烈反响，甚至是社会动荡。由单位和个人共同缴纳并形成互助互惠的住房储蓄金，以较低的利率贷给有住房需求的缴纳者，能够有效缓冲住房市场化过渡过程中老百姓购房能力下降，从而为住房制度改革创造稳定的社会环境。

在计划经济时期，住房具有生产功能而非消费功能。因此，住房改革的一个任务就是剥离住房生产功能，这就需要将住房消费资金纳入职工的工资，这才能让老百姓到市场上购房。而住房公积金就是将住房消费资金纳入工资的一个解决办法。但是，当时为了获得改革平稳推进的基层各单位支持，通过公积金的改革方式将传统福利住房制度下住房分配苦乐不均的现状也一并继承了下来。

也就是说，作为工资组成部分的住房消费金——公积金，其缴纳标准也是按照福利住房制度下住房差异的现状来制定的：效益好和掌握权力的政府机关、企事业单位、金融机构，原来享受到的住房福利较好，相应缴纳的住房公积金也就比较高；而单位内部行政级别、职务和职称高的群体，原来享受的住房福利较好，缴纳的住房公积金也比较高。这样的公积金政策一直延续到现在。因此，从本质上来讲，住房公积金目前存在的种种弊端和诟病，事实上是住房公积金政策源头上设计出了问题。

尽管住房公积金政策的实施，为住房市场化改革提供了缓冲带和稳定的过渡环境，但由于沿袭了过去福利住房制度的弊端，与住房市场化改革方向和目标完全冲突。因此，在住房市场化改革完成以后，原有的住房公积金制度理应退出。但是，由于利益固化，任何一个旧体制下建立的机构很难在改革中退出，住房公积金更是这样。住房公积金由单位和个人共同缴纳，具有很强的封闭性、内部性和利益的一致性，已经异化为第二工资和单位隐性福利，各地公积金中心普遍存在的直属管理部和分中心就是典型代表，这些机构都是围绕市直机关或大型国企建立的。

因此，住房公积金本质上是住房制度市场化改革不彻底的遗留物。在住房市场化改革已经完成、单位福利分房已经彻底退出历史舞台、住房生产功能已经褪去的情况下，住房公积金承担的原始职能退出也就有必然性。而要避免住房公积金“乱象”，关键是要深化国有企业改革，深化国企利税上缴和个人所得税改革，打破行业垄断改革等。鉴于我国公共住房金融政策缺失，而现有机构退出存在体制障碍，行得通的方法应该是将住房公积金改组为政策性住房金融机构，仅仅为缴存者提供足额的、低息的、长期的购房贷款。