贾康：地方债务脱困路径：深化分税制改革

每经记者 胡健 发自北京

1994年分税制改革的确定对于我国建立公共财政体系和推进市场经济体制改革具有里程碑意义。但随着经济社会发展和产业结构调整，财税体制暴露出的问题也日渐突出。十八届三中全会将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，这意味着新一轮财税体制改革上升至国家层面。

6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《深化财税体制改革总体方案》，明确了新一轮财税体制改革的三大领域。在贾康看来，我们亟须把财政服务经济社会发展全局的任务，落实到一套以“现代性”为取向的“路线图与时间表”的状态上。

日前，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议指出深化财税体制改革应重点推进三个方面的改革：改进预算管理制度、深化税收制度改革以及调整中央和地方政府间财政关系。

财税体制改革不仅关联经济领域，还关联行政体制，涉及各个方面的利益关系，更何况改革已走过30多年，剩下的任务更是难啃的硬骨头。既然已经明确财税改革要再闯大关，其路径、意义和作用自然备受关注，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者带着这些问题专访了财政部财政科学研究所所长贾康。

现代国家治理离不开财政改革/

NBD：怎样理解财政与现代国家治理之间的关系？

贾康：现代国家治理，是十八大确立“五位一体”全面改革纲领后提炼出的治国施政基本理念，其相关的“治理”概念，不同于过去说得很多的“管理”、“调控”，表述的是多元主体充分互动的整套制度安排与机制联结，其中有管理也有自管理，有调控也有自调控，有组织也有自组织，追求的是在最大包容性发展中以多元主体互动带来最充分的潜力释放。

财政是国家政权“以政控财、以财行政”的分配体系，在十八届三中全会的《决定》中表述为“国家治理的基础和重要支柱”，这完全合乎学理，因为财政处理的是公共资源配置问题，而它必然拉动、影响整体资源配置，服务于全局治理。关于整体的资源配置，《决定》中明确表述为依靠“现代市场体系”，“使市场在资源配置中起决定性作用”，因此，财政的基础和支柱作用就是要服务于现代市场体系健康运转，最大限度地发挥市场的正面效应，同时辅助性地弥补市场失灵，使政府更好地发挥应有作用。

财政在具体管理表现形式上的预算收支，是体现国家政权体系活动的范围、方向、重点和政策要领，必须首先在自己制度体系的安排层面，处理好政府和市场、中央和地方、公共权力体系和公民这三大基本的经济社会关系，要使政府既不越位又不缺位，在市场发挥决定性资源配置作用的同时，来发挥政府应该发挥的维护社会公平正义、让市场主体在公平竞争中释放活力、弥补市场失灵、扶助弱势群体、优化收入分配等作用，以促进社会和谐和长治久安。

我们亟须结合十八届三中全会后的整体改革设计思路，把财政服务经济社会发展全局的深化改革任务，落实到一套以 “现代性”为取向的“路线图与时间表”的状态上。

NBD：今年距离1994年分税制改革恰好20年，伴随这么多年的经济发展，又有不少矛盾问题显现，现行财税体制是否已经不适应现状？

贾康：我们必须充分肯定我国于1994年推出“分税制”配套改革的基本制度成果，并加以巩固和提升。1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献在于 “三位一体”地规范政府与企业、中央与地方、公权与公民关系，从行政性分权转为经济性分权，决非所谓“重启集权时代”之举。

分税制契合市场经济体制，是邓小平南方谈话和党中央确立社会主义市场经济目标模式后，现实地构建社会主义市场经济、实现“三步走”现代化战略的必然选择，坚持深化分税制改革必须坚定不移，使之在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖。

近年来批评之声不绝于耳的“地方隐性负债”、“土地财政”以及仍未完全解决的“基层财政困难”等问题，其产生的根源决不是由于分税制，而恰恰是由于我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态，实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩还较浓厚的分成制与包干制。

正是这种省以下我们早知道其不能适应市场经济目标模式的分成制和包干制等，造成了上述种种为人诟病的问题。所以，在大思路上要合乎实际、“对症下药”地以分税制在省以下的实际贯彻落实为重点，设计可行的深化改革方案。

NBD：财政在具体表现形式上的预算收支管理是改革重点之一，您认为方向应该是什么？

贾康：应该是以信息系统和预测能力为支持，积极编制和发展完善中期（三年）滚动预算，在提高透明度的前提下，加强全口径政府财力的统筹调节，消抑以往诸多“法定刚性”项目的“板块化”效应，以及过多过滥的补助项目、税收优惠措施的副作用，加强财政支出全流程的绩效约束，结合配套改革和加强管理，压缩行政成本，追求预算资金综合绩效水平的提升。

地方债阳光化以及政府与社会资本合作机制，在《预算法》修订时应该有所表述或作出呼应。转移支付也需要改进，应提升一般性转移支付比重，专项转移支付要尽可能整合减并，其比重要往下调。

专项转移支付资金不应再附加条件要地方配套，那实际上是逼着地方特别是欠发达的地方弄虚作假，是政府公权体系运作的一种扭曲，会把局面弄得更加紊乱，不符合现代国家治理的要求。

税改秉持四项原则/

NBD：税收制度完善的大方向是什么？

贾康：经过20年的税制改革，我国适应社会主义市场经济要求的税收制度得到长足进步，税收筹集收入的功能明显增强，调节经济与社会生活的功能也在提升。

自1994年以来，税收收入连续大幅增长，占GDP的比重逐年提高，税收作为财政收入最主要的来源，为政府履行职能、改善民生和促进经济社会协调发展提供了可靠的财力保障；税制结构不断优化，在我国已经初步构建起以流转税和所得税等为组合的眉目较清晰的复合税制体系；税收政策的宏观调控功能逐渐增强。

我国新一轮税制改革的目标取向应当是：根据“五位一体”总布局、总要求，在保持宏观税负总体稳定的基础上，继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用。

我们需要逐步适当降低间接税比重，提高直接税比重，实现结构性减税与结构性增税的优化平衡，建立一个能适应和有效调节经济波动，体现国家产业政策和技术经济政策，既能满足政府财力正常增长需求、又能满足优化分配格局和促进科技创新需要的税收制度与政策体系，服务于更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用，以及服务于政府合理发挥矫正市场失灵、维护公平正义和社会和谐的职能。

税制改革既需要构建一个富有刚性的制度体系，又需要建立一个具有一定弹性的税收政策体系，以增强税收服务经济社会发展的灵活性和针对性。

NBD：营改增、资源税和房产税等税种的改革方向被广为关注，您的看法是什么？

贾康：当前税制改革的重头戏是“营改增”。“营改增”在减轻税负、推动产业结构优化和提振消费以及提升经济增长质量方面具有重要作用，今后将分行业在全国推开，成熟一个行业推进一个行业，力争在“十二五”末实现行业全覆盖。

随着“营改增”的基本到位，应尽快清理、简化合并现行较为繁琐的税率档次，充分体现增值税的“中性”特点，规范征管。

至于资源税，首先扩大征税范围，将煤炭、水资源等纳入资源税的征税范围，征收方式由从量征收改为从价征收，以进一步发挥税收促进资源合理利用的作用。

提高资源税税负，既有空间也有必要，联结着在基础资源、能源产品比价关系和价格形成机制方面的配套改革任务，应注重在“价税财联动”框架下设计好资源税改革与相关领域配套改革攻坚克难的方案。

由于房地产税与百姓财产直接相关，因此，近年来改革方案设计一直备受关注。值得注意的是，此次三中全会明确提出了加快房地产税立法的问题，与落实税收法定原则相呼应，更有利于体现房地产税的公平性。

我国需在总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验的基础上，在加快立法中统筹整合理顺房地产税费制度，将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化，并改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法，将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节，适时推进改革。

赋予地方适当税收管理权限/

NBD：财税改革最大的难点恐怕是中央与地方财政关系，您怎么看这个问题？

贾康：我国省以下分税制迟迟不能真正贯彻这一问题的“病理分析”并不复杂，就是因为我国省以下还有市、县、乡镇，“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县（含县级市）、乡镇四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五个层级，如何依靠20个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的。

因而1994年以来实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下迟迟未能进入分税制状态。往前看的出路，则在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。

NBD：的确，地方债务数额较大、不透明和“土地财政”等问题的症结可以溯源至分税制执行不彻底，在这个问题上，未来的规制路径是什么？

贾康：按照中央、省、市县三层级框架深化“分税制”改革、重构和优化中央-地方财税关系的基本原则与要领，是必须以合理界定各级政府职能即 “事权与支出责任相适应”为始发环节。

我们需要构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。

这一体制安排如能建设到位，将使中国所有地区包括欠发达区域，都形成推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配的境况，在“国家长治久安”的全局概念上消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇。

NBD：就地方实际财政状况而言，缺钱二字可能是关键词，地方未来公开透明的财源，应该如何构建？

贾康：明确财权与事权必需匹配的基础上，我们需要健全地方税系，赋予适当的税收管理权限。

自从十六届三中全会以来，“赋予地方适当的税政管理权”就被提上了议事日程。十八届三中全会再次明确指出：“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”

可见，适当赋予地方政府税政管理权限需与这一要求紧密结合。大方向应该有三点，一是按照财权与事权相顺应的原则，通过对地方税权的界定、地方主体税种的确立和税种结构的优化，完善地方税体系。

二是科学安排税种分享比例，依据事权与支出责任相适应的客观需要、民生事项的重要程度和社会公共管理的相关性等来确定税种分享，凡与地方民生相关性大、更富地方特性的税种，应增大所在地的分享比例。

三是赋予地方对主体税种一定的管理权限，如某些税种的选择权、某些具体税率在一定区间内的调整权。在保证国家宏观经济政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，允许地方通过立法程序，并经中央政府批准，对具有区域性特征的税源开征地方性税种。

NBD：经过改革，房产税和资源税无疑可能成为地方未来的稳定财源，其他待调整和分配的税源还包含哪些？

贾康：随着“营改增”的推进，原百分之百归中央的消费税可能要让出一部分给地方。消费税改革中，会调整一些税目，然后把一部分税目征收从生产、批发环节改到零售环节，交给地方，这是其方案设计的一个基本思路。

好处是什么呢？这样不会激励地方政府大搞招商引资办企业，而会让地方政府更加关心辖区内的公共服务与市场环境建设，促使市场购销两旺，而同时地方政府过日子增加了一个新的财力来源。