多方博弈致监管难 专家呼吁打破垄断

每经实习记者 任杰 发自深圳

长期以来，中国彩票行业被学界称为具有中国特色的 “二元彩票发行主体、多元彩票管理模式”。根据官方公布的信息，财政部对彩票的管理由综合司下属的彩票管理处负责，民政部和体育总局除下属两家事业单位性质的管理中心外，无其他常设机构。

“监管部门架构有问题，各方面权责不是很清晰，监管、发行部门之间在协同上也有一定问题，造成谁都想管最后谁都没管，或者说谁都管了谁都没管好。”苏国京说。

推动互联网彩票监管难的，还包括地方“两彩中心”的利益诉求。在彩票销售规模不断攀升的状况下，3%的发行费用对地方“两彩中心”来说，意味着巨大的利益空间。此外，根据财政部的公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方财政之间，按照50:50的比例分配。

以2013年3000亿元的彩票销售规模计算，平均每个省获得的发行费用约为3亿元，公益金分配10亿~12.5亿元。公益金作为财政资金专款专用，发行费用则成为各级彩票销售机构的人员经费。

因此，在财政部意识到互联网这个问题之前，地方“两彩中心”已经与彩票网站合作多年。

“上有政策，下有对策。”李阳告诉《每日经济新闻》记者，“地方彩票中心也有自己的销售任务要完成，一个投注站一年可能只能卖100万元，很多网站一个用户就能达到这么多。”

与互联网合作，不仅意味着可以迅速提高销售规模，直接坐享收益，同时可以突破销售地域的限制。

在电子彩票推出之前，中国的彩票销售一直施行严格的属地原则，即开型彩票的销售范围甚至仅限于县市。事实上，在现行的《彩票管理条例》中仍然规定，地方彩票销售机构，“负责本行政区域的福利彩票、体育彩票销售工作”。

以总部位于深圳的500彩票网为例，全国性彩票如足彩、大乐透的销售，主要通过与天津、江西两地“两彩中心”的代销协议完成。

“这主要是为了防止意外状况发生影响出票，另外为了顾及一些地方特色彩种，也会和其他的省份有合作。”郑丹妮称。

这意味着，记在天津、江西两省账上的彩票收入，通过500彩票网的平台事实上已经销往了全国。进一步说，强势省份可能借助互联网平台获得更多的收益，造成区域间不平衡。

知名彩票研究学者程阳认为，这可能是财政部对互联网销售彩票一直有所顾虑的原因。

这样问题如何解决？苏国京认为，把彩票行业真正市场化，所有这些问题才有可能迎刃而解。

“我们国家的彩票已经有30年了，但到现在为止别说是彩票产业，连个行业都算不上，一个行业该具备的特征它都没有，比如到现在还没有一个行业协会，法律法规也不健全，这是种种乱象的根本原因”，苏国京说。

“我们刚刚进入准国家彩票阶段，应该成立一个类似的彩监会，或者彩票管理局，发行和销售完全可以市场化，比如把中体彩和中福彩都变成企业，类似于电信三大运营商。”苏国京说。

事实上，改变彩票业的行政垄断，进行企业化改制已被学界呼吁多年，但鲜有回应。彩票与博彩之间的敏感界限，是政策制定者的顾虑之一。据北京师范大学中国彩票事业研究中心研究员估计，目前中国问题严重的“病态彩民”人数已经超过40万。

国务院法制办公室政法司处长朱卫国也曾在公开演讲中表示，彩票发行规模还是要有一个理性的计划，不是说越多越好。

程阳则认为，“彩票的敏感程度的确比其他行业都要高，不过政府的态度也在逐渐转变，这跟整个国家的改革开放政策应该是一致的。”