建好防火墙 才能开闸地方债

预算法修订十年坎坷终迎“三审”。据了解，三审稿中，备受社会各界关注的“地方政府发债”条款有了较大突破。地方财政体制改革早就列入十八届三中全会决定之中，其中包括中央和地方两级预算改革以及地方债内容。这次预算法修订是从立法层面贯彻落实改革精神。

地方债之所以成为焦点，主要是这么多年地方债务游离于预算之外，不受约束地野蛮式生长，带来了巨大的金融风险，受到海内外的关注。审计署披露的地方政府性债务家底显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元。部分地方和行业债务负担较重，地方政府性债务远远超过其财政收入的承受能力，对土地出让收入依赖程度很高。

而从目前情况看，房地产火爆局面正在消退，一季度卖地增速开始下降。这种情况如果继续下去，土地出让金收益将会大幅度下降，依靠土地出让金抵押的地方债务到期还本付息风险将会凸现出来。也就是说，地方政府13.54万亿元的存量债务风险将会越来越大。同时，新的建设项目特别是民生项目对地方政府的融资需求越来越大了。在旧债难还、新债筹集紧迫情况下，地方政府怎么办呢？中央政府必须给出路、给活路。

一方面要从改革财政体制着手，增加地方政府财力。适度修正目前的分税制体制，将一些税种划归地方政府，增加地方政府财政税收，缓解其资金压力，使其财权和事权相统一。另一方面就是改革地方政府发债机制，赋予其一定的发行地方债权力，筹集建设资金，作为财政资金的补充。但必须遏制过去地方债的野蛮生长，使其可控、规范、与其财力相适应、建立严格防火墙后发行地方债。

适度放开地方债的思路是可行的，但必须设定前提条件，必须建立有效的防火墙。从举债主体、方式、用途、规模、追责等方面设置多道“防火墙”规范政府举债行为，使其法制化透明化。

各种规范之中，最重要的是严格地方债的用途。无论是发行地方债还是通过银行贷款融资，决定到期能否安全归还本息的根本前提是项目本身是有效益的、是安全的，而不是形象工程、面子工程、政绩工程。把住地方债用途，投到有效益的民生项目上是最重要的前提条件和防火墙。第二道重要的防火墙是不仅地方债而且今后地方政府所有的筹资行为都应该纳入到预算之中，受到预算约束。只有将地方债以及其他筹资行为都纳入到预算收入中，才能彻底约束其收支行为，才能真正使其财力作为发行地方债的支撑力量，也才能使得地方债受到根本约束，避免盲目膨胀，导致脱离地方财力超规模超负荷发债，最终酿成金融风险。