对地方发债限制过多？预算法修订案惹“收权”争议

每经记者 金微 发自北京

十二届全国人大常委会第八次会议迎来《预算法》修正案草案的第三次审议。在4月21日提交的 《预算法》修正案草案三审稿中，明确将有条件适度放开地方政府举债的权限。

在地方债规模高达10万亿元的背景下，是否允许地方政府举借债一直是《预算法》修改的难点和焦点。随着三审稿的公开，认为中央对地方发债限制过多的声音亦存在。

昨日（4月22日），有财税专家向《每日经济新闻》记者表示，三审稿对地方债问题还不如一审稿，地方政府发债的权力大大收缩，不利于建立真正地方债券市场。

三审稿设置地方债“防火墙”

关于《预算法》对地方发债问题的修订历经波折，《预算法》修正案草案一审时对“地方政府不得发债”已作出调整，但2012年6月提交审议的草案二审稿恢复了现行《预算法》不允许地方自行发债的规定。

记者了解到，这次提交的草案三审稿第35条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

全国人大法律委员会副主任委员李飞21日说，三审稿对地方发债也规定了诸多限制，如明确举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”；举债方式限于“发行地方政府债券”；用途应当是“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”，并“不得用于经常性支出”；债务还应有“稳定的偿还资金来源”。

此外，三审稿还在债务规模和管理方式上设“防火墙”：举债规模“由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”

正是这一系列对地方债券的设置，在财税界和地方引起争议。接近全国人大常委会预算工作委员会的人士表示：“现在大家对于地方能不能发债意见分歧比较大。地方政府想发债，而中央一些专家反对给地方发债权力。”

中国政法大学财税法学研究中心施正文认为 “现在的三审稿还不如一审稿”。一审稿对举债的说法“实行债务余额管理”，具体发行由负责本地区的政府机构进行统一管理。

根据财政部公布的《2013年地方政府自行发债试点办法》，地方政府发债仍由中央财政“兜底”，其自行发债的规模、用途等均已作规定，与中央代为发债没有根本上的区别，地方政府在发债问题上仍无自主权。

由于无论是中央代发还是自主发债，其规模毕竟只是少数，而地方政府事权与财权不匹配的现实，给地方带来巨大的资金缺口，其往往通过平台公司以隐性负债的方式举债。

十八届三中全会《决定》对地方发债释放出积极信号，首次提到“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。此信号被视为倒逼现行《预算法》修改。

今年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提到，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

三审稿通过可能性不大 

由于《预算法》实际并未起到限制地方举债的作用，加上中央对地方债务的态度明朗让地方债发行阳光化，这使得《预算法》修改越来越受关注。

由于考虑到地方政府自主发债对债券市场和金融市场的影响，不少金融机构、评级机构从去年开始在为地方自主发债开闸作准备。作为举债主体的地方政府，将更多作为市场主体的角色在资本市场参与债券交易活动。

施正文认为，真正的地方债制度应该赋予地方政府一定的权力，但三审稿地方的发债权还是完全掌握在中央手里，而且三审稿比一审稿还要退步，“从放权来说，地方发债的权力大大收缩了。”

一位不愿具名的财税专家表示，“这是符合中国国情的，如果地方财政风险膨胀，中央政府势必要进行兜底。”

根据审计署2013年的审计报告，截至2013年6月底，各级政府债务规模超过20万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务超10.8万亿元，地方债半年增13%，近200个县债务率逾100%。

中央财经大学财经研究院院长王雍君对《每日经济新闻》记者表示，这次三审稿对地方债问题的说法，主要还是考虑到去年全国地方债审计所凸显的风险低，于是采取了严格规制的状态。但他认为，三审稿有规制不当之嫌，“在现行的体制下实行审批制是合理的，但从发展趋势来看，地方政府应该是面向资本市场独立发行债券，投资者参与。在相对健全的债券市场上，中央没有必要采取严格的审批制。”

不过，三审稿可能还要进一步讨论。全国人大常委会相关工作人士表示，“此次会议是新一届常委会第一次见面，第一次审议《预算法》草案，这次主要是让大家熟悉条文，进而深入研究。由于条件还不成熟，这次通过的可能性不大。”