吴敬琏：尽早启动最小一揽子改革 资源毕竟有限

 尽早启动“最小一揽子改革”

■用以支持改革的资源毕竟有限，万箭齐发、四面出击的结果，只能是延迟新体制开始起作用、改革与发展相互促进、进入良性循环的时间。为解决这一矛盾，我认为，上世纪九十年代改革中提出的“最小一揽子改革”的概念值得我们认真研究，加以利用。所谓“最小一揽子”是指每一个阶段的改革都不是单项突进，而是“一揽子”进行的，但这个“一揽子”又不是面面俱到、无所不包的，而是只着重于那些最为重要和彼此关联度最高的改革项目，以便集中力量打歼灭战，使经过改善的经济系统能够尽快发挥效能。这就是说，从现在起到2020年，可以划分为若干个由低到高的时间段，在每一个时间段都应该选少量改革项目进行配套的改革。

■全面深化改革，还应该考虑我们现在面临的最大的可能的风险是什么？我认为就是国民资产负债表杠杆率太高。防止系统性风险发生的积极措施，是加快改革的进度，使新的市场经济体系尽早运转起来，取得提高效率、改善经济状况的效果。

■要打好这场全面深化改革的攻坚战，需要注意维持一个比较宽松的宏观经济环境。根据过去的改革经验，在一个总需求大于总供给，各方面绷得很紧的经济环境下，全面深化改革的措施很难推出，即使推出，风险也比较大。

改革三部曲已进行到第三部

根据我国改革的历史经验，通常来说大的改革行动要奏响三部曲：第一，确定改革的目标；第二，进行总体设计，制定改革的路线图；第三，执行总体方案，使各项改革措施落到实处。

2012年中共第十八次全国代表大会指出，“必须以更大的政治勇气和智慧不失时机深化重要领域改革。”这意味着中共中央对过去一段时间“中国向何处去”争论作出了明确的回答，确定了社会经济制度建设的目标和方向，走出了全面深化改革的第一步。

根据中共十八大提出的下一步改革目标，2013年的中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称“决定”)做出了到2020年全面深化改革的总体部署，实现了全面深化改革的第二个重要步骤。

《决定》内容十分丰富，我印象最为深刻的是两条：

第一，它把1992年中共十四大提出的市场在资源配置中起“基础性作用”的提法改变为“起决定性作用”。这一改变的理论意义已有不少文章加以阐述。我更加注重的是它的政治意义。这就是它对过去几年“中国向何处去”争论的核心问题，即“在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用”这个问题做出了响亮的回答：“市场起决定作用。”

第二，《决定》强调指出，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”这一提法的重要意义在于，它所提出的建设统一、开放、竞争、有序的市场体系的要求，切中目前由于政府在资源配置中仍然发挥主导作用所造成的体制弊病。只有克服了这些弊病，才能保证市场在资源配置中起决定性作用：(1)建立统一的，即一体化的市场，意味着消除条块分割造成的市场割据和碎片化弊病。(2)实现对内对外“开放”，意味着实行“负面清单”和“准入前国民待遇”和消除对部分市场主体的歧视性待遇。(3)强调强化竞争，意味着消除行业保护、地方保护和目前普遍存在为害甚大的行政垄断行为。(4)要求市场“有序”，意味着交易活动要在规则即法治的基础上进行，消除欺行霸市等不正当竞争行为。(5)强调建设完整的市场体系，意味着改变目前要素市场十分落后的状况，形成“企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动，平等交换的现代市场体系”。

上面两段话，可以说就是作为全面深化改革主要内容的经济体制改革的总纲，用这个总纲带起《决定》所规定的336个改革项目，就能够做到“纲举目张”，实现全面深化改革的总目标。

总之，十八届三中全会很好地完成了确定全面深化改革的目标和制定全面深化改革的总体规划这两项任务，现在摆在我们面前的任务，就是认真落实十八届三中全会的总体部署，切实推进《决定》规定的各项改革。

落实改革规划要克服种种困难和障碍

事实上，确定改革的目标和制定改革的总体方案固然不易，执行这一套方案就更加困难。这是因为，执行《决定》必然会遇到种种困难和障碍。在我看来，全面深化改革面临的困难和障碍主要来自三个方面：

第一个方面的困难和障碍来自旧的意识形态。中国实行过几十年苏联模式，反映苏联体制的旧意识形态在好几代人中有着深远的影响。虽然邓小平提出建设中国特色社会主义，就是要指明中国共产党所追求的社会主义是一种有别于苏联模式的社会主义，但是现在有些人讲起社会主义，往往还是苏联的那套东西。这种障碍需要经过长期耐心的工作才能得到消除。我们必须防止这些错误落后的思想误导干部和群众，妨碍改革的推进。

第二个方面的困难和障碍来自以权谋私的特殊既得利益者。我国原有体制存在各级政府配置资源的权力过大、对官员约束不足的缺点，寻租腐败活动有着广泛深厚的体制基础。这样的制度环境孕育了一大批靠寻租活动发财致富的贪官污吏。市场化、法治化和民主化的改革铲除寻租活动的制度基础，损坏这些特殊既得利益者的利益，自然就会遭到他们的抵抗和反对。必须旗帜鲜明地消除来自特殊既得利益的阻挠，还要根据党纪国法，追究他们的责任。

第三方面的困难和障碍，来自在旧体制和旧经济增长模式下积累起来的实际困难。例如，由于长期采用粗放模式造成的资源短缺、环境破坏，使包括水、土、空气等人类基本生存条件都遭到了程度不等的损害。在宏观经济上的集中表现，则是国民资产负债表、特别是各级政府和国有企业资产负债表的杠杆率(负债率)过高，隐藏着泡沫破灭、市场崩盘的危险。

这些问题的彻底消除，只能靠在改革的推动下使效率得到逐步提升。但是，在全面改革开始后的一段时期中，当改革的成本已经付出，而改革的效果还没有显现出来的时候，就会出现事态加剧的可能性。于是，保持经济稳定，防止资产负债表的缺陷演化为金融市场的系统性风险，就成为一项十分重要的任务。

防止系统性风险的发生，一方面要靠包括财政部和中央银行在内的宏观经济当局灵活地运用财政政策和货币政策，在发生经济波动时努力保持宏观经济的稳定；另一方面要尽力弥补国民资产负债表的漏洞，防止大的金融波动的发生。

例如，审计署已经按照国务院的要求，对地方政府的债务进行了全面审计，中央也已经要求编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，这将使我们能够认定各类资产负债表的薄弱环节，然后采取必要措施来加以消除。

又如，对一些负债率过高的企业和一些已经资不抵债、全靠银行贷款或政府补贴维持的“僵尸企业”，应当及早进行资产重组，通过出售股权、破产清盘等方式改善资产负债表的状况。

再如，目前对老职工的社会保障欠账以万亿元计。这是政府的一笔或有负债，虽说是“或有”的欠账，在政府的资产负债表上没有反映，其实是实实在在的欠账，不予偿还是说不过去的。上海市在2012年出售了国有企业上海家化，用以补充社会保障基金，反映就很不错。《决定》要求“划转部分国有资本充实社会保障基金”，应当抓紧落实。

还有一些地方拥有的近期不可能有企业和居民入住和营运的“晒太阳”的开发区和“空城”，也应当及时进行处理。

改革优先顺序的选择

防止系统性风险发生的积极措施，是加快改革的进度，使新的市场经济体系尽早运转起来，取得提高效率、改善经济状况的效果。

问题在于，《决定》规定的改革项目多达336项，如果齐头并进地立即发动所有各项改革，而用以支持改革的资源毕竟有限，万箭齐发、四面出击的结果，只能是延迟新体制开始起作用、改革与发展相互促进、进入良性循环的时间。

为了解决这一矛盾，我认为，上世纪九十年代改革中提出的“最小一揽子改革”的概念值得我们认真研究，加以利用。所谓“最小一揽子”是指每一个阶段的改革都不是单项突进，而是“一揽子”进行的，但这个“一揽子”又不是面面俱到、无所不包的，而是只着重于那些最为重要和彼此关联度最高的改革项目，以便集中力量打歼灭战，使经过改善的经济系统能够尽快发挥效能。

这就是说，从现在起到2020年，可以划分为若干个由低到高的时间段，在每一个时间段都应该选少量改革项目进行配套的改革。

那么，怎样选择改革项目呢？一种做法叫作“先易后难”，就是容易改的先改，难改的靠后，改革的优先顺序以难易来排列。在实际的选择上，另有一种做法更为流行，这就是有共识的先改，没有共识的再作等待。

在我看来，这两种做法都是有缺点的。由于没有充分体现要让新体制尽快发挥作用这一关系全面改革成败的重要要求，显得有所不足。我认为，改革优先顺序的安排还是要从尽快改善体制运营效率的需要出发。如果一些亟需进行的改革还没有形成思想认识上的一致，就应当运用执政党和政府的领导作用尽快形成多数人的共识。

提高经济运行效率是深改最核心问题

在全面深化改革中，如何提高国民经济运行的效率是一个最核心的问题。要提高经济运行效率，就一定要有一个体制制度的基础，也就是一定水平的能够有效运行的市场经济制度。它所必要的改革，都应该放在优先地位。在这一点上如果没有共识，也要做工作很快地形成共识。否则的话，改革不能够发挥作用，不能提高效率，最终会受到挫折。

比如说，国有经济的改革对于正确处理政府与市场的关系，建设统一开放、竞争有序的市场具有关键性的作用。在十八大以前，对于如何理解和执行十五大关于“调整和完善所有制结构”和“进行国有经济布局的战略性调整”，存在着不同的认识。目前对于如何进行国有经济的进一步改革，包括怎样发展混合所有制企业也还有不完全相同的理解。这无疑都会影响国有经济和整个经济体系改革的进度。我认为，在国有经济改革的问题上，至少在以下问题上，应当统一思想、统一政策、统一行动：第一条，坚持十五大有进有退调整国有经济布局的方针。国有资本主要应当投资于公益性企业和提供公共服务的部门。在具有自然垄断性质的行业中，其竞争性业务也应当放开。第二条，强化竞争政策，严格反垄断立法的执法。严格按照十八届三中全会要求，坚持不同所有制企业之间“权利平等、机会平等、规则平等”，“破除各种形式的行政垄断”，国有企业要“公平参与竞争”。第三条，各个层次的国有企业都要按照《中华人民共和国公司法》进行改制。绝大多数企业都应当实行股权多元化，建立规范的现代公司制度和建立有效的公司治理，政府在企业中只能以出资人身份行使法律规定的股东权利。

全面深化改革，还应该考虑我们现在面临的最大的可能的风险是什么？我认为就是前面提到的国民资产负债表杠杆率太高。负债率太高，或者换一种说法，是资产泡沫已经形成。这就容易出现系统性危机的风险，这是最危险的事情。这件事情要根本解决，要靠提高效率。防止系统性风险的发生，一方面是靠我们的宏观当局用短期政策保持不至于发生系统性风险，但是根本性的解决要靠提高效率。

因此，要打好这场全面深化改革的攻坚战，需要注意维持一个比较宽松的宏观经济环境。防止由于国家资产负债表中杠杆率(负债率)过高可能引致的系统性风险。根据过去的改革经验，在一个总需求大于总供给，各方面绷得很紧的经济环境下，全面深化改革的措施就很难推出，即使推出，风险也比较大。

鉴于国家资产负债表杠杆率过高的实际情况，不宜继续使用放松信贷和大规模投资等刺激手段拉升短期增长率。对于短期宏观经济波动，除了注意灵活运用宏观政策措施来应对，还要用对负债率过高和资不抵债的企业进行债务重组，盘活资产存量，实施银行资产证券化，偿还社会保障和公租房或有负债等措施，降低国家资产负债表的杠杆率，防止出现系统性风险。《决定》要求编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，也是保障宏观经济稳定和支持全面改革顺利进行的必要措施。

所谓以更大的政治勇气推进全面改革，就是要有坚决捍卫改革开放伟大旗帜的政治决心，克服来自旧意识形态和来自特殊既得利益的阻力和障碍。所谓以更大的智慧去推进全面改革，就是要以很高的专业素养和运作艺术去规避风险和解决体制转轨过程中必然发生的种种困难。

习近平总书记指出，党政领导“一定要有自我革新的勇气和胸怀，跳出条条框框限制，克服部门利益掣肘，以积极主动精神研究和提出改革举措。”我们作为共和国公民、国家的主人，也有权利有义务来督促政府认真推进和积极参与正在展开的改革，共同推动全面改革走向深入。